社会主义新农村建设中的土地整理问题研究

摘要：目前建设社会主义新农村成了家喻户晓的热点话题, 它关系着中国农村整体面貌的改变, 包括农村基础设施的改善、生产居住条件的提高等, 指出要坚持严格的耕地保护制度。作为新农村建设的重要组成部分土地整理是社会主义新农村建设的一个重要方面内容。文章首先介绍了社会主义新农村建设的含义及其对农村土地整理的要求，接着探讨了农村土地整理对于社会主义新农村建设的意义，然后分析了现阶段我国农村土地资源配置存在的问题，最后提出了当前建设社会主义新农村中土地整理的建议与对策。

关键词：社会主义，新农村，土地整理

一、引言

　  在十六届五中全会通过的《建议》中,对建设社会主义新农村给予了前所

未有的重视，放在了“十一五”时期国民经济和社会发展中十分显要的位置上。

如此突出地强调建设社会主义新农村,是我国经济和社会发展的必然要求,是有其深刻的经济和社会背景的。土地是一切财富的源泉，自然也是建设社会主义新农村，实现农村繁荣、农业发展、农民富裕的物质基础。必然地,建设社会主义新农村的时代背景将对农村土地的管理方式、利用效率、生产水平都提出了更高的要求。而当前,农村土地利用的基本现状是对村庄建设用地规划指导不够,农田基础设施投入不足,农业生产水平不高。时代背景和农村土地利用状况同时指出土地整理----田、水、路、林、村的整理将成为社会主义新农村建设的基础平台,将会一直伴随着社会主义新农村建设的历史进程。

二、社会主义新农村建设的含义及其对农村土地整理的要求

“社会主义新农村”是一个系统的、完整的概念,是统筹城乡经济社会发展、推进现代农业建设、促进农民持续增收、加强农村基础设施建设、加快发展农村社会事业、加强农村民主政治建设、全面深化农村改革的选择。但是“社会主义新农村”并不单纯只是一个口号和理论假设,其内涵是丰富多样并且不断发展的。从内容上看,社会主义新农村建设是反映农村系统建设的“综合工程”。其涉及到农村生产、生活、收入、住房、风俗、教育、生态、城乡协调等,涵盖了农村的政治、经济、文化诸方面,是一个系统的、整体的“工程”。从自身特点上看,社会主义新农村建设应强调自身的特色性。不同国家存在不同的自然、社会、人口等因素的差异，因而我国社会主义新农村建设不能以某些西方发达国家农村建设为模本,要与我国农村实际紧密结合,保持我国农村建设的特色。与社会主义新农村建设相比，农村土地整理是“人们为了一定目的,依据规划对农村建设用地进行调整、安排和整治的话动,即合理组织土地利用,理顺土地关系的一种活动”。从内容上看,农村建设用地整理包括有关土地生产环境改善、村民居住环境提高和生态景观建设的一切措施和手段,包括农村居民点整理及农村工矿用地整理等。不仅关系到我国有限的耕地与日益扩张的建设用地之间矛盾的紧张程度,也关系到农民的生产、生活、居住、交通、生态等方面.通过农村建设用地整理,汇集各类惠农资金,按照“统一规划、统一设计、集中配套、综合利用”的要求建成的新村,将实现乡村道路、洁净能源、饮水安全、环境卫生、垃圾处理等农村公品的有效供给,实现教育、卫生、文化、科技、社保等农村社会事业功能设施配套齐全,大大降低农村公共管理成本,彻底解决现有村庄“布局散、面积小、规划乱、配套缺”等问题。因此,党和国家在推行社会主义新农村建设时,特别要求各级要切实“加强村庄规划和人住环境治理”。为了让农村建设用地整理工作主动与社会主义新农村建设工作相对接,2005年9月建设部下发了《关于做好村庄整治工作的指导意见》,这对科学把握新农村建设的工作方向,及时指导当前村镇建设和村庄整治工作产生了积极影响。

三、农村土地整理对于社会主义新农村建设的意义

建设社会主义新农村,是党的十六届五中全会提出的重大历史任务,是党从全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的全局出发作出的重大战略部署。土地是农业生产的最基本、最重要的生产要素,是广大农民赖以生存的基本保障,农村土地大规模、非市场化被征占,无疑是在不断抽农业、农村、农民的血。因此,加快土地管理制度创新,实施农村土地市场化改革对于完善社会主义市场经济,保护农民土地权益,促进农业农村现代化,建设社会主义新农村这一新时期的伟大工程具有重要意义。

（一）有利于社会公平、正义与和谐

所谓农村土地市场化改革,就是通过明晰农村土地产权,明确农民对承包土地的占有权、使用权、处置权、收益权,建立和完善农村土地流转市场机制,实现农村土地资源的市场流转和市场配置。土地是农民的命根子,是农民最大之利益所在,也是农村最大的稳定因素。农村土地市场化改革实质是把本属于农民的土地权益还给农民,纠正长期存在的不合理、不公平的城乡社会利益分配格局。明确农民土地占有权、处置权、收益权,保护农民的土地承包使用权,使亿万农民真正享受到工业化、城市化和现代化所带来的好处,这不仅是体现社会公平正义的需要,更是缓和城乡利益矛盾,统筹城乡发展,维护社会稳定,保护经济社会发展成果,构筑和谐社会的需要。

（二）有利于农业资本原始积累,有利于农民脱贫致富

长期“以农补工”、“以乡促城”的结果使我国农村、农业处于严重“失血”状态,新农村建设亟需反哺“输血”,而资金就是新农村建设的血液。解决新农村建设所需的大量资金,首先从改革和消除所有歧视农民利益的旧入手,拔掉还在抽取农村农民利益的“吸管”,在此基础上不断增加对农业和农村的财政支持和支持,建立国家对农村和农业投入的稳定增长机制,这样才是真心实意贯彻“工业反哺农业,城市支持农村”的方针。通过农村土地市场化改革,让农村土地市场化流转的增值收益留在农村,留在农民手中,对于尽快完成农业资本积累,发展现代农业,提高农业综合生产能力和效益,改善农村经济、社会状况和农民生活具有重要意义。

（三）有利于土地合理流转和土地适度规模经营,提高土地生产力和利用率

发展农村经济是建设社会主义新农村的物质基础,核心是推进现代农业建设。但制约我国现代农业发展的最大瓶颈就是土地家庭经营规模太小,新农村建设需要适度规模的土地经营。农村土地市场化改革使农民土地承包经营权自愿、有偿、依法流转成为可能,为合理配置土地资源,发展多种形式的适度规模经营,促进农业产业化,提高农业效率,增加农民收入奠定基础。同时,农地市场化改革将带来更加清晰的农地产权,有利于农民对土地投入产出形成合理的预期,鼓励农民对农地进行投入和培肥地力,从而有效解决耕地经营粗放、撂荒增多等问题,大大提高土地生产力和利用率。

四、社会主义新农村建设下土地资源配置存在的问题

土地资源合理配置必须达到两个相互关联的目标:一是在各种竞争性用途之间合理分配土地资源；二是提高土地资源的利用效益。但是,现阶段我国农村土地资源配置仍存在着不容忽视的问题。

（一）土地整理项目投资新方向有待确定

我国人口众多, 耕地资源相对不足, 严峻的现状正使人地关系的矛盾日益激化。当前提出要确保18亿亩耕地这个约束性硬指标, 坚决不允许突破。但我国的经济发展还处在社会主义建设的初级阶段, 经济还必须向前发展。在这种形势下, 未来建设的用地量必定会突破当前的用地储备, 建设用地必然会占用一部分农用地, 尤其是耕地, 耕地的占补平衡形势越来越严峻。如何确定土地整理项目投资的新方向, 以实现保护耕地的目标, 并采取一定的投资方式保护现有耕地, 进一步稳定粮食耕种面积, 提高耕地产出率, 是目前在新农村建设的背景下土地整理存在的一个主要的问题。

（二）新增耕地方面存在造假的现象

    土地整理的目标之一就是要增加有效耕地面积, 以保证国家或一个区域的耕地总量不减少。但在实际操作中, 新增耕地存在着重数量轻质量的现象, 为达到土地整理标准所规定的新增耕地率而一味地追求多出地另外, 通过对未利用地的开发增加的耕地是否满足种植和耕作要求, 在实际进行调查时没有对其进行适宜性评价和分析。再加上土地整理中新修的沟路渠需占用一部分原有的耕地, 这样占优补劣的现象导致了耕地质量整体上下降的趋势, 并没有达到通过土地整理提高耕地质量的目的。与目前坚持严格的耕地保护制度的相违背, 是亟待解决的关键问题之一。

（三）土地整理过程中农民权益得不到相应的保障

目前, 在进行土地整理过程中, 涉及权属调整的有田块重划、房屋拆迁、迁坟腾地等都与农民的利益息息相关。土地权属本身就是一个十分敏感的问题, 牵涉各方利益, 包括所有者、使用者以及经营者的利益。目前, 农村的土地利用仍存在着粗放的现象, 在实际操作中, 存在强行命令农户进行拆迁房屋、迁坟腾地、填埋坑塘等侵犯农民利益的行为, 未经农户本人同意随意在材料中代签公众参与意见, 以达到争取土地整理项目的目的。土地对于农民来讲是一种社会保障, 所以这种违背农愿的做法是不可取的。如何才能在保障农民的合法权益的基础上进行土地整理是值得探讨的问题。

（四）土地整理缺乏综合性

所谓综合性是指将土地整理与农村综合发展的目标、内容与空间组织、管理融为一体, 以充分发挥土地整理综合功能。而目前, 增加耕地数量、补偿因非农建设占用的耕地一度成为土地整理的唯一目标, 致使土地整理的综合功能得不到充分发挥, 甚至产生了很多负面影响。尽管国家已明确了土地整理的工作方针, 立足保护和提高农业综合生产能力, 但土地整理项目重申报轻建设, 工程质量较低, 项目目标单一化等问题依然存在, 在社会主义新农村建设的背景下, 目前土地整理还未与新农村建设紧密结合, 影响了土地整理综合性的显现与发挥, 导致了土地整理与新农村建设目标相脱节的现象。

五、社会主义新农村建设中土地整理的建议与对策

要把农地整理工作融化在社会主义新农村建设之中,就必须结合社会主义新农村建设的目标和要求,重新审视新形势下农地整理的内涵,拓展农地整理领域,真正发挥农地整理在我国社会主义新农村建设中的作用。

（一）制定规划,出台,建立机制

农地整理规划是农地整理工作的龙头,是对区域农地整理工作的统一部署和宏观。农地整理规划要在各级土地利用总体规划与区域城镇体系规划的指导下制定,既要科学,符合农村现代化要求,又要结合农村实际,方便农民生产生活需要;既要注意旧村改造特点,充分利用原有宅基地,村内闲置地,可以利用废弃地、坡地、山地的就不要占用粮田,控制村庄外延盲目扩张,提倡集约用地,合理用地,又要充分结合当地的实际,根据耕地的土壤质地和生态环境的要求,科学地评价后确定基本农田的地块位置,制定基本农田保护详细规划等。并且编制的村庄改造规划和基本农田整理规划要经过论证、审核、报批,批准后的规划应在村内向群众公示,严格执行,不得无故变更。

规划制定后,县级要出台有关措施,建立机制。措施在农地整理工作中具有举足轻重的作用,制定措施既要符合农村实际,具有可操作性,又要根据目前大多数农村经济实力还相对薄弱的情况,力求实现“领导上、资金上、措施上”的高度统一。

（二）完善制度,增加投入,加强管理

健全和完善的农地整理制度,是实施农地整理最基本的保障。首先,要对现行制度、、项目和资金等管理办法进行修改完善;切实加强项目管理,特别是项目实施管理和监督检查,积极推行专家论证、项目法人、招投标、监理、合同和公告等制度;进一步加强队伍建设,加强相关人员培训,积极发展中介组织和专业机构,建立从业机构和人员的资质管理制度,规范行业管理。其次,要增加农地整理的资金投入,建立农地整理的专项基金库,保障农地整理的持续有序地进行。目前全国用于农地整理的专项费用主要有新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让金用于农业开发的部分,每年总额在600亿左右。收好、管好、用好这些专项资金,是搞好农地整理的基础条件和重要保证。第三,要进一步完善农地整理项目指南发布制度,明确一个时期农地整理的指导思想、基本原则、投资方向、投资重点和建设任务,切实发挥国家对农地整理工作的宏观与指导;要研究制定建立集中投入制度的激励和管理制度。

（三）典型引路,分步实施,逐步推进

农地整理工作是一项长期的、复杂的、艰巨的工作,不能急于求成,操之过急,搞一刀切,应提倡走典型引路,分步实施,逐步推进之路,这样我们的社会主义新农村建设才是长远的,可持续的。典型引路,是指选择条件相对成熟且具代表性的区域先行开展农地整理工作,总结经验教训,树立整理典型,从而影响辐射周边区域,也可组织人们去参观取经,以启发他们的思想,鞭策他们的行动,从而带动他们共同走农地整理、富村富民、建设社会主义新农村之路。

分步实施,是指要针对各区域的具体情况,掌握现状和条件,通过分析比较,实事求是地制订出切实可行的农地整理分步或分阶段实施的发展规划。一般条件比较好的地区,可规划5~10年,条件较差的地区,可规划到10~15年,涉及具体农地整理规划方案,也要坚持分步实施的原则,条件好的村可以搞成片整理,条件差的村可步步推进,可优先整理废弃杂乱土地,充分利用闲置土地,进行内涵挖潜。

逐步推进。逐步推进一方面是指农地整理要按照客观规律逐步开展,不搞突击性的工作,要经常化、制度化,不能人为化;另一方面,逐步推进强调分类指导,因地制宜地采取相关措施。要区分不同类型、不同地区,采用不同的整理方案和措施。

（四）加大宣传,提高质量,推广成果

加强农地整理宣传教育,提高全民农地整理意识。进一步宣传我国的土地基本国情和开展农地整理的重大意义,将农地整理列入各级的工作议程。搞好农地整理业务培训,提高农地整理队伍素质;依赖科技进步,加强农地整理科技研究,推广科技成果;加强国内外的农地整理学术交流,争取区际、国际合作,交流农地整理技术、经验,以推动农地整理工作更广泛地开展,并提高到一个新水平。尤其是要针对农地整理特点,落实科学发展观,积极开展可持续土地整理等相关基础理论、工程技术等方面的研究和应用;加强农地整理标准化建设,大力推进土地资源调查评价、规划设计、工程建设、预算定额、效益评价等标准的制定,形成技术、经济和管理的标准化体系;积极开展农地整理信息化建设,建立信息系统,实现管理的数据化和信息化。

六、结语

社会主义新农村建设任重道远,决不能一蹴而就。农村土地资源是农业发展最基本的生产资料,也是农民最基本的生活保障,土地资源能否优化配置,会对新农村建设产生影响,也会对整个国民经济的发展产生深远影响。我国地域广大,各地的土地利用传统、利用实际情况不同,在对本地土地资源实施优化配置时,应从当地的土地利用传统和实际情况出发,实事求是优化配置土地资源,不要片面追求整齐划一。

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