淮河流域作为我国长江各水系中人口密度最

大，国家重要的粮食产区，环境质量的好坏直接关系

到全国人民的切身利益。淮河治污工程耗时数l0

年、直接投资达几百亿，国家为治淮制定了无数政

策，甚至还专门颁布了我国历史上首部流域法规，但

时至今日污染情况依然很严峻，2006年《中国环境

质量状况公报》表明：淮河水系属中度污染，86个地

表水国控监测断面中，Ⅳ、V类为44 ，劣V类为

3O ，而《淮河流域水污染防治“十五”计划》确定的

治污目标是到2010年底前水质达到Ⅲ类。现状与

目标的差距需要我们重新审视淮河治污，到底是哪些因素影响了国家治污的有效执行?这个

问题的回答有助于我们理解，为何在投入巨额资金

与出台众多的背景下，淮河治污形势依然严峻，

并为下一步淮河污染以及其它水系污染的有效治理

提供借鉴。淮河流域水污染治理始于1994年，是我国

开展的第一项大规模的治污工程。国家先后召开了

7次淮河流域水资源保护领导小组会议和执法检查

现场会，沿淮四省也把淮河流域经济社会环境

可持续发展作为一项重大战略，采取了结构调整、工

业污染防治、建设生活污水处理厂、治理农业面源污

染等一系列措施。颁布了我国历史上首部流域法规— — 《淮河流域水污染防治暂行条例》，制定了污

染物排放总量控制、排污许可制度，水污染防治目标

管理、督查、通报、责任追究制度，以及跨界污染纠纷

协商和上下游污染联防等多项制度，投入了巨大的

人、财、物治理淮河的污染。但是，由于种种原因，淮

河的污染治理距目标还有相当大的距离，问题依然

很严重。淮河治理数l0年来，制定了众多，投

入了巨额资金，但为什么污染情况依然严重?根据

相关资料，综合各方对淮河污染问题的观点主要是：

地方认识不到位，不能正确处理发展与环境的

关系；盲目投资和低水平重复建设；新建项目把关不

严，未通过环评就开工；资金投入不足，治污工程建

设滞后；企业超标反弹严重；污水处理厂建设缓慢，

城市生活污水处理率低；法制不健全，环境监管能力

不适应形势发展的需要等对执行效果进行直观

的描述性分析，而没有通过对执行过程中相关

方行为选择的内在利益因素进行实证分析。就此，

作者想通过建立博弈论分析模型对执行过程中

相关主体当地、污水处理厂、污染企业的行为的

选择进行利益动因分析；通过对公众在执行过

程中的外部监督作用对执行的激励强化作用进行利益分析，从而对淮河治污的执行进行深层

次的评估，以便提出更为合理有效的执行

建议，提高的执行效果。从以上模型分析结论可以看出，淮河污染治理

执行不力的主要原因在于，在现实缺少有效监

督的情况下，作为执行的三方主体：当地政

府、排污企业、污水处理厂都扮演了理性“经济人”的

角色，都试图在降低成本的情况下，获取高的收益，

通过不断的利益调适，达到了一种利益的均衡，即：

在自己“孩子”——污水处理厂“面子”工程的掩

饰下，可以降低其行政动作成本，减少必要的监督检

查，同时，也给排污企业造成了一定的自由空间，使

其能够有机会直排或者偷排，降低了生产成本，增加

了企业效益，履行纳税人义务，增加地方财政收人，

从而促进当地的经济发展。直控模式从理论上讲，应该是把规模

搞的很大，建立庞大的环境保护部门，投量的财

政资金进行环境监督，需要多少资金就花多少钱。

但目前我们的现实情况是无法走“大”的路子，

机构改革的总体目标是减少人数，缩小规模，降低预

算，这样直控型模式就受到了客观，与当地

的情况不符，当地在执行的过程就会在保

护环境、促进当地经济发展和降低行政成本问权衡，

由于环境效应的滞后性，和执行人员任期内的“本

位”意识，在舍与得的平衡过程中，他们往往会选择

那些政绩明显的工作方式，从而产生了淮河污染久

治不好的问题。淮河流经的大多是河南、安徽经济欠发达地区，流域内各地发展经济的愿望迫切，“重经济发展轻环

境保护”的现象还比较普遍。对一些企业的违法排

污行为，当地部门并非不知情，很多却采取了睁

一只眼闭一只眼、甚至包庇纵容的态度。根据资料，目前，淮河流域工业结构仍然是以重

污染行业居多，造纸、化工、饮料、纺织、食品这五个

行业的经济贡献率大概是26．6 ，但这5个行业产

生的COD和氨氮占到工业排放的78．4 和94．

2 ，其中不乏偷排、超标排放污水者。甚至淮河流

域一些大型企业，包括河南莲花味精、蚌埠丰原集团

等知名企业，也存在偷排污水的违法行为。这些企

业只顾自身利益，把“环境成本”转嫁给了下游。由

于淮河流域经济不是很发达，当地的重要任务

是发展经济。在面对经济和环境矛盾时，对效益好

的“纳税”企业进行保护也在一定程度上达成了默

契，“违法成本低，守法成本高”，使得这些企业敢于

以身试法。通过博弈论分析，作为执行的三方主体，在

利益互动中达到了一种平衡，没有一个外部的监督

力量是很难改变这种情况的，而在对相关资料的分

析时发现，淮河治理过程中，对污水处理厂和排污企

业的监督方面(如图1所示)，当地是主要的监

督主体，对污水处理厂和排污企业分别进行监督。

随着公开和信息化的建立，公众也开始通

过公开的有限的政务信息，对的行政行为

进行监督，而对于污水处理厂和排污企业，公众只在

发现自己的切身利益受到损害以后才会去向部

门反映情况，由部门再去解决。其他时候公众

对企业和污水处理厂的排污情况都是经由了解

到的“二手”情况。使得污水处理厂和排污企业的信息不透明，造成了监督的不力。治污要得到有效的实施，就要去改变

关连各方的利益格局，进而来影响各方的策略选择，

为提供一个有利的执行环境。传统管理下的污水处理厂，扮演的角

色就是他要建污水处理厂，他要管污水处理厂，同时

污水处理厂不达标的问题，就不好管，因为是自

己的儿子，就不好罚它，或者执法，对他进行处罚。

而在采用BOT模式后，污水处理厂作为企业，

就可以实现三位一体的管理，首先，部门会从执

法的角度，去进行监督、管理污水处理厂。第二个就

是污水处理厂项目的主管单位，也会去来监督是不

是正常运营了，是不是污水有偷排这样的现象，或者

说这样的行为。另外环境监测技术部门也会由于工

作要求会去连续，不定期的，随时的进行抽样监测。

因为企业和之间是一种交换的关系，污水处理

厂只要交换合格的达标排放的污水，才付给处

理厂费用，这样如果不达标，不付费用，这样就可以保证污水处理稳定的达标排放，也就克服了过

去传统下的污水处理厂因为受高额运营费用的

，经常开开停停，成了样子工程，花瓶工程这样

的弊端。正是监管不到位，才造成了企业偷排污染

的现象盛行。当地应该充分利用先进科技手段，利用群众的监督来及时有效的掌握企业偷排信

息，并对企业的偷排现象进行有力的处罚，来遏制企

业偷排污染的行为。环境监督的完善程度，决定了环境效率状

况。环境效率是环境监督程度的函数。环境监

督一般有三种形式：自我监督、互助监督、第三方监

督。自我监督是通过内在的约束来遵守环境规

定的，这种监督成本最低，但没有很强的责任意识的

话，效果很差。互助监督和第三方监督是外在监督，

其中互助监督是围绕环境权益所进行的博弈行为的

结果，即在当地与污水处理厂，当地与企业

之间应引入社会公众作为第三方的监督力量。形成

一个全方位的监督体系(如图2)，来保证得到

有效的执行。分别用烘箱法和标准法测定3种浓度的标准样品和3种环境样品，各测定6次，结果经统计学检验

无显著性差异，说明两法结果基本一致．证明了采用

烘箱法可以代替压力蒸汽消毒器或民用压力锅进行

消解，这种方法简便、快速、准确、易于操作，也消除

了压力蒸汽消毒器或民用压力锅的高压隐患，是一

种值得推广的方法．