防范烟草专卖执法风险的思考

　　近年来，社会群众对烟草专卖执法工作关注程度日益提高，烟草专卖执法人员的执法行为时刻在接受着多层次的监督和制约，在执法过程中稍有不慎，就有可能承担相应的执法风险。当前，烟草专卖执法人员对执法风险的认识不足，防范执法风险的意识和能力相对较弱，迫切需要加深对专卖执法风险的认识，增强执法风险意识，提高风险防范能力，确保烟草专卖队伍执法安全，为烟草行业持续健康发展提供执法安全保障。

　　一、烟草专卖执法风险的概述

　　1、什么是烟草专卖执法风险

　　烟草专卖行政执法，是指各级烟草专卖管理部门依据法律、法规和规章的规定，行使烟草专卖行政权力，进行烟草专卖管理，打击制假售假等违法行为，以维护国家利益、消费者利益，保障国家财政收入，规范烟草市场的一种执法行为。

　　“风险”的基本含义是损失的不确定性，这里的损失是指对人、企业和等经济主体的生存权益或者财产权益产生不利影响的事故。它具有客观性、损害性、不确定性和社会性等特点。

　　烟草专卖执法风险，是指烟草专卖管理部门及其工作人员在烟草专卖执法过程中，因执法主体的作为和不作为可能使烟草专卖管理职能失效，或在行使权力或履行职责的过程中，因故意或过失，侵犯了国家或行政管理相对人的合法权益，从而引发法律后果，需要承担行政责任、刑事责任等各种危险因素的集合。

　　2、烟草专卖执法风险主要具有以下特点：

　　客观存在性。执法风险存在于烟草专卖管理部门及其工作人员的整个执法过程中，是一种客观事实。烟草专卖管理部门及其工作人员只能在一定的范围内，采取有效的方法或程序去改变风险形成和发展的条件，降低风险发生的概率，减少损失的程度。

　　危害的多重性。烟草专卖执法风险发生的危害是多层面的，不仅会对烟草专卖执法人员和烟草专卖管理部门带来不利后果，也会对经烟户的合法权益造成损害，甚至还会形成执法矛盾，影响社会稳定。

　　损失的严重性。烟草专卖执法风险一旦发生会造成较严重的后果，烟草专卖管理部门及其工作人员的形象和可信度会受到损害，甚至会影响到烟草执法工作的顺利进行，严重的将引发行政诉讼，或被追究刑事责任。

　　表现的潜在性。烟草专卖执法风险有时并不会立即形成不良后果，会暂时“潜伏”在某个环节或停留在某个阶段，一旦问题累积到一定程度，潜在的风险就会转化为现实的风险。

　　风险的可控性。烟草执法风险并非完全无法控制和化解，通过采取有效的措施加以控制、防范和规避，可以将执法风险控制在一个尽可能低的水平上。

　　3、烟草专卖执法风险的分类

　　行政责任风险。烟草专卖执法人员的执法过错较轻，尚未触及刑罚，但应受到系统内部党、政纪处分的风险。党纪处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍5种形式。政纪处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除6种形式。

　　赔偿责任风险。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条对行政赔偿的范围作了明确规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯他人人身权、财产权的，受害人有取得赔偿的权利。执法人员有故意或重大过失的，要承担部分或全部赔偿费用。《烟草专卖行政处罚程序规定》第六十规定，烟草专卖行政主管部门违法实施检查等执法措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿。

　　刑事责任风险。烟草专卖执法人员在执法中触犯刑律，应承担刑事责任的风险。对烟草专卖执法人员而言，《刑法》中规定有密切相关的罪名主要有：玩忽职守罪、滥用职权罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、帮助犯罪分子逃避处罚罪、非法搜查罪、非法拘禁罪、以及贪污罪、受贿罪等。

　　行政复议或行政诉讼风险。烟草执法主体实施烟草行政执法行为不当或违法而引起行政复议或行政诉讼等后果。

　　二、当前烟草专卖执法中容易出现风险的环节

　　1、制订并执行违规规范性文件环节。主要是指烟草专卖管理部门制订的规范性文件与国家法律法规相抵触，而被上级机关或其他有权机关责令停止执行并纠正，或被当事人申请复议或提起诉讼。

　　2、市场稽（检）查环节。主要是指在实施市场稽（检）查过程中，存在不依照法定权限、内容、程序实施稽（检）查，以及不依照法律法规的规定进行结果处理的行为，损害了行政相对人的合法权益。如，超出辖区越界执法，超出权限越权执法；违反法定程序实施检查，对非经营性场所进行检查；对稽（检）查中发现的问题隐瞒不报或查多报少；应当依法移送司法机关追究刑事责任的案件不移送，以行政处罚代替刑罚等。

　　3、制作案卷文书，收集证据环节。主要是指在执法证据、执法文录反映的内容与案件事实本身不具有一致性。如，案件事实记载不准确、不详实；定案的证据不充分；收集证据的方式违反法律规定；未按法定的条件、项目、各类、格式作用和填写执法文书等。

　　4、行政处罚环节。主要是在行政处罚过程中，存在违反法定条件、权限、内容、程序、种类、幅度实施处罚的行为。如，违反法定程序进行处罚；没有法定依据而实施处罚；实施处罚时不使用或使用非法定部门制发的罚没财物单据；对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚；违反法律规定自行收缴罚款，截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得等。

　　5、行政许可环节。主要是在实施行政许可过程中，存在未按法定条件、范围、程序、时限等做出许可决定的行为。如，　对不符合法定条件的申请人发放烟草专卖许可证；对符合法定条件的申请人不予发放烟草专卖许可证；无正当理由不予办理等。

　　6、其他环节。如，专卖执法人员利用职务上的便利收受或者索取他人财物；向有关违法人员或单位通风报信或袒护包庇；滥用职权，故意难管理对象；廉政防范意识不强而造成的渎职失职、贪污行为，从而导致行政或刑事处罚等风险。

　　三、烟草专卖执法风险的成因分析

　　导致烟草专卖执法风险存在的主要有以下几方面原因：

　　1、风险意识缺乏。部分专卖执法人员对烟草执法行为不当可能导致的风险和后果缺乏有效认知，风险意识淡薄，执法工作中存在着随意执法、执法不严、执法程序不严谨等现象，这些都会导致执法风险的发生。

　　2、执法素质不高。部分专卖执法人员对法律知识的掌握不全面，存在定性不准确、适用法律错误等现象；在执法过程中缺乏工作责任心，偷工减料。如：在执法过程中不按规定出示证件，表明身份，不向当事人告知其权利等，这些看似无所谓，但往往这些“无所谓”是引发执法风险的“导火线”。

　　3、法律宣传不广。目前烟草法律宣传往往集中于3•15等特殊时期，日常宣传力度还不够；宣传地点主要集中于县城、重点集镇等一些繁华地段，对农村群众的宣传较少，宣传范围还不够广。

　　4、专卖立法滞后。《烟草专卖法》已施行了二十年多，已暴露出了局限性和滞后性。部分法律条文界定模糊，不具有可操作性，导致依法行政缺乏权威。比如，《烟草专卖法》规定无证经营烟草制品零售业务的，由工商部门查处。然而，现实中工商部门参与烟草稽查不是很多，而烟草专卖部门又无权对无证户进行处理，从而影响到烟草行政执法效率和公正；权限不明。比如，烟草行政执法检查的范围仅限于生产经营场所，专卖执法人员不能对经烟户住宅或其他私人场所进行检查，对隐藏在住宅中的违法卷烟查处就显得力不从心、束手无策。

　　四、烟草专卖执法风险防范的必要性　

　　1、防范烟草专卖执法风险，有利于促进烟草专卖队伍健康成长。如果烟草执法人员的执法安全得不到应有的保障，今天这个受到纪律处分，明天那个受到法律制裁，将严重影响烟草执法队伍的稳定，不利于各项专卖管理工作的开展。通过防范和化解烟草执法风险，可以切实维护烟草专卖执法人员的切身利益，促使广大烟草专卖人员不断提高抗风险能力，确保不犯或少犯错误，从而保障烟草执法安全，确保整个烟草专卖队伍的稳定和发展。

　　2、防范烟草专卖执法风险，有利于促进依法行政。执法风险意识的强化，必然使烟草执法更加注重执法主体资格的合法性，更加注重执法程序的规范性，更加注重运用法律条款的准确性，将大大提高烟草执法质量，促进依法行政。　

　　3、防范烟草专卖执法风险，有利于树立烟草专卖执法的良好形象。如果执法人员能够时刻保持烟草执法风险意识，做到正确执法、文明执法，不仅能够化解执法风险，而且能够很好地树立自身以及整个烟草专卖执法队伍的形象。反之，如果执法方式简单，执法手段粗暴，就会造成执法关系紧张，降低自身执法安全系数，增大烟草执法风险，损害执法队伍的形象，使烟草执法工作处于被动。

　　4、防范烟草专卖执法风险，有利于构建和谐的烟草执法关系。加强烟草执法风险防范，旨在通过明晰烟草执法各环节存在的执法风险形式及其法律后果，警示烟草专卖执法人员时刻遵循法治原则，正确履行烟草专卖管理职责，树立良好的烟草执法公信力和执法形象，减少各类涉烟争讼的发生，营造和谐的烟草执法关系，促进和谐社会的构建。

　　五、烟草专卖执法风险的防范对策

　　如何最大化防范行政执法风险，事关烟草专卖队伍的安全与稳定，事关烟草行业持续健康发展，不仅是每一位烟草专卖执法人员首要考虑的问题，更是每一级烟草专卖行政管理部门都要高度重视的问题。　

　　1、提升专卖执法队伍素质，增强抵御风险“免疫力”。一支有着良好法律素质的烟草专卖执法队伍是有效防范烟草专卖执法风险的前提条件。

　　第一，增强风险意识。定期对专卖执法人员开展“执法风险”警示教育，让每位专卖执法人员清醒认识新形势下的烟草专卖执法环境，增强执法风险意识，克服执法行为中的侥幸和麻痹心理，杜绝随意执法行为的发生。

　　第二，增强学法意识。除学习烟草专卖法律法规外，还要学习《刑法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》等相关的法律法规，尤其是要学习执法过错及违规、违纪、违法行为处理的相关规定，让专卖执法人员熟知不规范执法应承担的相关责任，才能更加自觉地规范执法。　

　　第三，增强廉洁意识。倡导专卖执法人员多读廉文、多学廉规、多看廉片，时常检查自己、警示自己、提醒自己，自觉规范和约束自身的执法行为，杜绝不廉洁执法行为的发生。

　　2、加强规范性文件管理，保证源头合法。加强规范性文件管理，从源头上保证依法行政的合法性，这是防范烟草专卖执法风险的基础。

　　第一，提高规范性文件制订的科学性。对制订的各类规范性文件应该经本级或上级法规部门进行合法性审查，防止出台的文件与法律相悖、与相左、与上位法相冲突；制定的制度要具有可操作性，防止脱离实际或超出执法人员承受能力，不成熟或不必要的制度不宜出台；应保持一定的稳定性，切忌朝令夕改，前后矛盾。

　　第二，探索建立规范性文件听证制度。积极探索建立规范性文件调研论证、公开征求意见、听证等制度。对于与社会群众切身利益密切相关，涉及面广、影响大的规范性文件，可以召开论证会、听证会等方式听取各方意见，提高规范性文件的质量。

　　第三，建立规范性文件定期清理制度。对有矛盾冲突或内容不适当、不合时宜的规范性文件要及时修改或公开废止。

　　3、讲究执法艺术，提升化解风险能力。提高行政执法的艺术性是防范烟草专卖执法风险的有效方法。专卖执法面对的经烟户千差万别、性格各异，学养不等，在执法过程中，对同样的事情，同样的对象，如果处理方式、语气态度不一样，执法效果往往也就不一样。专卖执法人员在执法过程中要讲究执法艺术，学会用不同的执法方法去面对不同的经烟户，既要严格执法，更要理性、亲和、文明、规范执法，追求法律效果和社会效果的统一。

　　第一，推行“说理式执法”，提高行政执法艺术。近年来，武义县局在提高行政执法的艺术性上做了一些有益探索。武义县局把“说理式执法”理念贯穿于市场监管全过程，融管理于说教之中，主动走近经烟户，与他们交朋友，帮他们解困难，给他们规，做到反复说教，使经烟户在潜移默化中提高对烟草专卖执法的认识，让专卖管理法规入脑入心，自觉做到守法诚信经营。

　　第二，提倡微笑执法，提高行政执法技巧。专卖执法即要讲严格，维律的严肃性，也要展示“柔性”的一面，体现专卖执法的亲和。把微笑融入到专卖执法管理中，从简单的的入门微笑、亮证、告别，再到告知、处罚、送达等，把微笑渗透到专卖执法的各项工作中，从执法的细节处体现专卖执法的“人性化”姿态，即能有效的拉近执法人员与经烟户的距离，又能彻底改变经烟户的抵触情绪和不配合态度，使一些工作中遇到的执法“僵局”变得和谐而容易处理。

　　4、强化执法监督，消除风险隐患。强化执法监督是防范烟草专卖执法风险的重要手段。　

　　在内部监督上：第一，要改变过去“等案审核”、“遇错纠正”的现象，逐步实现执法监督从被动监督向主动监督转变、从纠错向预防转变。第二，要改变执法监督侧重于行政处罚的现象，监督范围逐步扩展到行政许可、许可证办理后续管理、罚没物资管理、案件移送等环节的监督。第三，定期召开执法风险防范座谈会，及时了解和掌握执法过程中遇到的各类问题，分析问题成因，研究解决办法，提出完善措施，防范烟草执法风险的发生。

　　在外部监督上主要有党组织监督、监督、政协监督、群众监督、新闻监督等形式。可以通过当地网、电子商务网及其他方式，公开行政执法程序、资格条件、执法结果等内容，定期发布适于公开的政务信息，接受广大经烟户和社会监督。此外，可探索建立由经烟户、消费者和其他人员按照适当的比例组成“专卖执法监督员”制度，对专卖执法行为进行日常监督。　

　　5、改善执法环境，防范潜在风险。营造良好的烟草执法环境是防范烟草专卖执法风险的重要举措。

　　第一，各级烟草专卖管理部门在工作中要主动向各级汇报和宣传烟草法律法规，自觉接受地方、政协的监督，争取各级地方的理解和支持，建立健全良好的协助网络。

　　第二，加强与、工商、运管、检察、等职能部门的联系和沟通，建立工作联络制度，加强相互之间的交流、协作与配合，共同维护卷烟经营秩序，形成执法合力，共同化解可能出现的执法风险。

　　第三，做好普法宣传。烟草专卖法律法规宣传是为烟草专卖行政执法赢得社会支持的重要举措。通过电台、电视、报刊、网站等载体，及开展送法下乡、进社区、宣传月等活动，将法律宣传工作落实到每季、每月、每周、每天，逐步构建起全方位、多层次、宽领域的社会化宣传网，营造良好的执法环境，不断提升经烟户和社会群众对专卖执法的认知度和认可度。

　　6、建立执法风险预警机制，提前化解风险。建立执法风险预警机制是防范烟草专卖执法风险的重要保障。

　　第一，建立执法风险定期排查机制。将市场稽（检）查、行政处罚、行政许可等“高危环节”作为排查重点，定期开展排查，对有执法风险的苗头和倾向性的，采取谈话、提醒、警告等措施，及时纠正偏差，堵塞漏洞，不让风险出现，或做到风险一经出现，第一时间化解，做到“轻微问题早发现，一般问题早纠正，严重问题早查处”。

　　第二，建立行政执法责任追究机制。层层签订烟草专卖执法风险防范责任书，做到谁主管谁负责，将风险责任控制落实到人，发现有违反执法风险点要求的执法行为，及时进行干预处理，并追究问责，杜绝烟草执法过错，确保烟草专卖行政执法严格、规范、公正、文明。

　　有执法必有风险，需要不断增强烟草执法人员抵抗风险的能力，有目的、有计划地采取措施防范烟草专卖执法风险，以保障烟草专卖人员执法的安全性，获取最大的安全保证。

有效防范行政执法风险

     来源：中国建设报     2011-07-01

住房和城乡建设部门承担着住房和城乡建设市场监管和行政执法的重要职能。近年来，随着国家法制建设的不断完善和对行政过错追究力度的不断加大，住房和城乡建设部门的执法风险越来越大。防范执法风险，减少行政责任追究，避免引发社会矛盾和问题，已成为新形势下住房和城乡建设部门在履行职责过程中必须加以解决的问题。

从实践来看，住房和城乡建设系统行政执法风险形成的主要原因有以下方面：一是市场主体违法违规问题不容乐观。比如：存在未取得手续开工建设、违规调整容积率、招投标弄虚作假、建筑质量安全、违法拆迁等问题。二是监督机制日益完善。主要有来自上级机关的行政监督、人民群众的投诉举报、新闻媒体的导向等。三是干扰执法趋于常态。各地为了本地方的经济利益，明示或暗示执法部门对一些企业实施“零执法”。四是行政问责更加严厉。“十二五规划纲要”明确强调：推行行政问责制，明确问责范围，规范问责程序，健全责任追究制度和纠错改正机制，提高执行力和公信力。未来国家必然完善依法行政的监督机制，实行严厉问责制。五是执法人员执法水平不高。一些执法人员法律学习不够、法律素质不高、依法行政意识不强、业务素质较低，不能正解理解和使用法律法规。

那么如何有效防范行政执法风险呢？笔者认为，要从以下几方面着手。

（一）切实提高防范执法风险的意识。在执法风险问题日益严重的今天，作为执法主体的行政部门和执法人员在行政执法过程中，要从思想上高度重视，认识到执法风险的客观存在性，时刻绷紧防范执法风险这根弦，在工作中履职尽责、一丝不苟，避免作为不当或者不作为行为的发生。同时，加强廉政自律意识，筑牢拒腐防变的思想防线，警钟长鸣，杜绝渎职行为的发生，使行政执法人员能够做到严格执法、依法执法、公正执法。

（二）消除两种认识上的误区。一是严格依法行政就会影响当地经济发展的误区。严格依法行政与经济发展并不矛盾，法律就是为政治服务，为经济的健康发展服务，建立完善、科学、严格的市场法律规则可以使市场经济更加正常高效运行。二是执行行政命令和遵守法律法规相抵触的误区。的决定、命令也是行政部门依法行政的依据之一，其制订的规范性内容，具有相当行规的法律效力。因此，当行政命令与法律法规相抵触时，可以使用利益最大化原则判断执行行政命令还是法律法规。

（三）学会用法律的思维来解决处罚难问题。一是合理使用超法规排除违法事由。一些违法案件外观上虽然符合违法违规构成的个别要件，但因为不具有社会危害性，不符合违法构成，可以排除其违法性的行为，不予以处罚。二是正确使用违法阻却性事由。不能将对具有违法阻却性事由的违法行为不予行政处罚视为不严格依法行政。行为人的行为是否构成违法行为，与对违法行为是否应当给予行政处罚，是两个不同的概念，是否需要对违法行为给予行政处罚，应当按照法律法规的规定执行。违法责任阻却事由包括：行为人的年龄、精神状态、行为的危害程度等。三是严格区别不同情节实施行政处罚。行为人的行为是否构成违法，与对违法行为应当如何处罚，依据的事实是不相同的，或者说是不完全相同的。例如，某建设工程，符合城市规划的要求，但因为未交城市配套费，未取得许可就建设的违法行为，与不符合城市规划又未办理许可手续的，都属于违反城乡规划的违法行为。但是，对两种情节不同的违法行为进行处理时应区别对待。

（四）建立并强化行政执法报告制度。一是履职受阻时及时上报。比如，有关建设单位拒绝接受主管部门对其监督检查，不让进入施工现场。执法部门不能擅自放弃职责而置之不理，而应当及时向当地或上级主管部门进行报告或者请示。二是重大问题专题上报。对发生的带有普遍性的重大违法违规问题，行政机关无权解决或者单靠自己一个部门无法解决时，应专题向或上级主管部门报告。

（五）强化业务学习，提高执法水平。组织开展法律法规和专业知识培训，有针对性地对行政许可、行政审批、行政执法等环节的风险点进行专业的评析，讲明执法风险的严重后果，提高行政执法人员的政治素质、法律素质和业务素质，提升查办案件的能力和水平，有效防范行政执法行为中的“不作为”、“不当作为”和“乱作为”。

（六）加强正面宣传引导，营造良好的执法环境。高度重视宣传工作，充分利用电视新闻、纸介媒体、网络媒体等载体，就城乡规划、住房保障、工程质量和安全、城市管理和市政公用事业等方面的问题进行广泛正面宣传。做好信息公开工作，及时将有关行政许可、制度文件和房屋拆迁等老百姓关心、社会关注的敏感问题予以公开。大力宣扬住房和城乡建设系统的好人好事，宣传典型，宏扬正气，营造住房和城乡建设系统风清气正的良好氛围。