第3章 韦伯的“官僚制”理论 - 副本

一、权威结构理论与组织类型分析

韦伯认为，权力是无视人们的反对，强使人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时是出于自愿。可见，在权威制度下，下级把上级发布的命令看做是合法的。正是根据这种权威合法化的方式，韦伯对不同类型的组织进行了区分。他认为有三种合法的权威，由此出现三种不同的组织形式，即“神秘化的组织”、“传统的组织”和“合理化—合法化组织”，其中每一种组织形态都意味着其独特的管理机构或管理。

1．神秘化的组织

这种组织形态行使权威的方式是基于领导者个人的人格，它以对个人的崇拜、迷信为基础，对这些人的超人能力、英雄主义精神、模范品格进行崇拜。韦伯用“超凡魅力”一词来说明领导个人的人格，典型的“神秘化的组织”是以宗教或政治形式出现的小规模的运动。

在这一类型的组织中，由于领导的权威仅仅依靠的是领导者个人的人格，组织成员对命令的服从便仅仅是基于领导者个人的感召力和煽动力。因此，这种组织内在的基础并不稳固，常常会出现“人存政举，人亡政息”的现象。

2．传统的组织

在传统的组织中，行使命令和权威的基础是先例和惯例。从前经常发生的事情被看作是神圣的东西，并由此确定了各种团体的权利和期望。在传统的权威制度下，存在着两种组织形式，一种是“世袭制”，另一种是“封建制”。在实行“世袭制”的组织中，只是领袖个人的奴仆，并从领袖那里获取他们的报酬；而在采取“封建制”的组织中，则拥有自己的收入来源，并对领袖保持着一种传统上的忠诚关系，他们比“世袭制”形式下组织中的享有更多的自主权。

韦伯认为，封建制度的物质基础是什一税制、采邑制和遗产继承制，而维持这些制度的关键却是过去的惯例以及已成为惯例的权利与义务的体系。

这种组织类型的权威明显地具有世袭性、封建性和绝对性的特点，世袭性即公之子恒为公，士之子恒为士；封建性是指领导者与被领导者之间是主人与臣仆的关系，信奉家长政治和老人政治，整个组织如同一个家族；绝对性则意味着领导者的意志就是法律，权威不受，至高无上。

3．合理化—合法化组织

在合理化—合法化的组织中，行使权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。此时的权威必须在组织中担任一定的领导职务，被领导者对权威的服从实质上是对组织规则的服从，在赢得服从这一点上与领导者个人的品质、能力、学识关系不大；此时领导者与被领导者之间在法律地位上是平等的，各自都要受到组织规则的约束。这种类型的组织是以官僚组织的形式出现的，而韦伯则把它看作是现代社会中占主导地位的权威制度。

4．三种组织的关系和比较

对于神秘化的组织而言，当那个对组织成员具有超凡魅力的领袖死后，组织必将会失去其神秘化的形式，而变成其他两种类型组织——“传统的组织”和“合理化—合法化的组织”——中的一种。假如领袖的继承问题是通过遗传的方式来解决的，那么“神秘化的组织”就会演变成为“传统的组织”；假如领袖的继承问题是根据已有的法则来决定的，那么“神秘化的组织”就将发展成为“合理化—合法化的组织”，亦即“官僚组织”。

韦伯认为，在基于三种权威而形成的三种组织类型中，与传统权威相适应的组织类型效率较差，因为其领导者不是按能力来挑选的，其管理单纯是为了保存过去的传统而行事。基于超凡魅力权威而形成的组织则过于带感情色彩并且是非理性的，其管理工作不是依据规章而是依据神秘或神圣的启示来进行的。而只有合理合法的权威才能作为行政组织的基础。所以，在韦伯看来，只有这种与合理合法权威相适应的组织形式才是“理想的官僚制”，这也是韦伯倍加推崇的组织形式。

二、官僚制及其特征

韦伯认为的官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。从纯技术的观点来看，官僚制是效率最高的组织形式，是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。官僚制具有以下基本特征：

1．合理的分工

明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工是官僚制的重要特征之一。在实行官僚制的组织中，无论是管理层次还是任务层次都有一种高度明确的分工。工作的专业化便是这种高度明确分工的结果。

2．层级节制的权力体系

官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是便形成了官僚制组织中层级节制的权力体系。

3．依照规程办事的运作机制

在实行官僚制的组织中，管理工作不是随心所欲地进行的，官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。韦伯认为，这些规则和程序是根据合理合法的原则制定的，它们具有稳定性，可以保证官僚制组织的合理性、合法性、稳定性和连续性。

具体说来，这些规则和程序所具有的作用主要体现在以下三个方面：

（1）使组织中的每个部门、单位、个人都具有法定的权力和责任；

（2）规范组织及其成员的行为，使他（它）们依法行使自己的职权；

（3）使那些只有具备法定资格条件的人才能被任用。

4．形式正规的决策文书

在实行官僚制的组织中，一切重要的决定和命令都应当形成正式文件下达，并且要记录在案，用毕归档。韦伯认为，官僚制组织的这一特征使得组织于个人之外，有利于下级组织及其成员明确所下达的任务、规范要求和应履行的权责；而就上级来说，由于其对所属部门和个人的任务分配比较明确具体并且已经记录在案，因而也便于加强必要的控制，有利于组织有效地实现其目标。

5．组织管理的非人格化

在实行官僚制的组织中，管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为的，公事和私事之间有一种极为明确的界线，公务活动与私人生活在关系和范围上是截然分开的，在公务活动中不得掺杂个人的情感、偏好等非理性的因素；在组织成员之间的公务关系中存在的只是对事的关系而非对人的关系，人们在处理公务时只应考虑合法性、合理性以及有效性，而不应考虑任何私情关系。

6．适应工作需要的专业培训机制

官僚制发展的一个重要标志是专业管理人员的增加以及在各业务部门中专家人数的增加。韦伯指出，官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的，各个部门均有一套稳定且详细的技术规范要求，因此，组织在各个领域都必须配备专家和技术人员，以适应工作的需要。随着社会的进步和科技的发展，官僚制组织必须为其成员提供各种必需的专业培训，以便使其具备和增强处理事务和解决问题的能力，进而提高其服务的数量和质量，从根本上提高组织的工作效率。

7．合理合法的人事行政制度

官僚制组织的人事行政具有以下特点：

（1）人员任用的根据不应是信仰、籍贯、关系和性别，而应是工作性质的要求以及人员本身所具备的资格条件。

（2）对于人员的职位应根据职位等级系统给予合理的安排，以使其能够在合适的位置上充分发挥其才能。

（3）职务是通过自由契约关系来承担的，除非犯有重大过失并依照法定规则加以免职，否则组织不能单方面地随便结束这种契约关系，相反，本人则有权自由脱离组织。

（4）每一个职务都有一个明确规定的法律意义上的权责范围和应具备的学识、能力和经验。

（5）组织具有明确固定的货币工资制度，工资标准基本上是根据人员在等级系列中的级别、职位的责任大小以及年资和社会地位来确定的。

（6）人员的奖惩应根据其工作的优劣来确定。

（7）人员晋升的根据应该是其工作成绩的大小和资历的深浅，而不应当看这个人是谁以及他有什么关系。

（8）任何人员不得将自己的职位私自转让或指定他人非法继承。

（9）行政人员不拥有任何获取其职位的手段并且不能滥用其职位。

（10）行政人员在行使职务时受到严格而系统的纪律约束和控制。

三、官僚制的优点与缺点

1．优越性

（1）严密性

官僚制组织通过等级结构进行控制，按专业化标准，权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然，严格的岗位责任制使一切个人都统一在一个法则系统之内。

（2）合理性

由于专业技术知识居于中心地位，任何规定都详细具体，具有可操作性，因而显示出精确、迅速、统一、协调、节约和高效等优势。

（3）稳定性

非人格化秩序的确立，使管理的任何步骤都源于法规，摆脱了长官意志，保证了的连续性和稳定性。

（4）普适性

官僚制组织适用面广，机关、公共事业、各种企业甚至私人组织都可以采用。

2．弱点

官僚制压抑人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会将变得毫无生气。这种后果在韦伯看来是可怕的，人追求理性、合理化，把管理作为一种手段，但最后却在合理化中丧失了自我，管理变成了目的本身。

四、简评

1．就韦伯官僚制理论的社会政治意义而言，资本主义的发展需要有稳定、严格、精细、可靠的管理，而官僚集权组织恰恰是可以满足这种需要的组织形式。

2．从韦伯官僚制理论所具有的学术意义来看，韦伯是最早对社会生活中的组织现象进行比较系统研究的学者之一，因此，有人把韦伯称为“组织理论之父”。其理论贡献主要在于以下几个方面：

（1）韦伯对各种社会组织进行比较研究，提出了一个对不同组织的性质、形态、特征进行分析的理论框架，三种组织形态的划分有着重要的理论价值。

（2）韦伯把组织形态与权威性质结合起来进行分析，这既是对历史上权力问题研究的重要发展，又为后人研究组织问题指出了一个重要的方向。

（3）韦伯对官僚制组织的功能、结构、管理方法进行了比较详细的分析，揭示了行政组织中的许多重要的特征和管理原则，对于后人的公共行政管理研究都极富启迪意义。

（4）韦伯强调在知识和技能的基础上行使控制，这不但为解除资本主义生产方式上的封建约束提供了理论依据，而且为实施科学化的管理奠定了必要的基础。

（5）韦伯把行政管理与效率问题紧紧结合在一起，认为行政管理就是要最大限度地追求效率，这是一个重要的理论贡献，它充分地反映了新型的资本主义生产方式所需要的价值观念和管理观念。

3．理论缺陷

（1）韦伯的理论是一种高度纯化的理论描述，与现实生活相距较远，或者说，现实中不会真正出现韦伯所推崇的理想型官僚组织，因而无法对韦伯的理论进行实证性论证。

（2）韦伯对官僚组织的分析偏重于静态研究，过分强调机械式正式组织的功能，而忽视组织运作过程中的实际状态；过分强调层级节制，而忽视下级人员的主动性和积极性；过于强调遵守组织规则和各项制度，使组织陷于僵化，缺乏应变能力和弹性。

（3）韦伯的理论偏重于对组织内部形态和管理结构进行分析，缺乏对组织与其环境之间相互关系的探讨，这也是传统组织理论同存在的问题。

（4）韦伯的理论中过分地强调专业分工和职能权限划分的意义，而忽视宏观协调以及消除本位主义的问题。

（5）过于强调人员的稳定，易于导致组织惰性；过于强调年资在升迁中的意义，易于形成论资排辈的不良观念，不利于激发组织成员的工作积极性，不利于服务质量的改善。

（6）韦伯的理论过于强调组织利益和组织效率，而忽视组织成员多方面的心理需求及人性发展。

尽管韦伯的理论存在着上述种种问题，但是不难看出，韦伯的组织理论对于分析组织、尤其是正式组织提供了一些很好的指导原则，而且其组织理论之博大精深，远远超出了公共行政管理学研究的一般眼界，其生命力和影响将会是持久的。