因合法矿山违法越界开采而引起的县级追责的实例分析

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来源：《法制与社会》2017年第30期

        摘 要 合法矿山企业的非法占地行为并不是其井下违法越界开采行为的前置条件，企业的井下违法越界开采行为与其非法占地行为之间不存在一定的因果关系。在实际工作中，对于合法矿山井下违法越界开采行为的查处，国土资源局是受的职责，因为在矿产资源管理的流程中，前一阶段的合法矿山安全生产的管理会直接影响到国土资源部门管理职责的履行。依据新修改的行政公益诉讼规定，人民应当先履行一定程序后才能起诉。此案需要国土部立法专家就此案与最高法、最高检两院，给予有力的司法指导。

        关键词 基层 公诉案件 合法矿企 非法占地 行政公益诉讼

        作者简介：侯晓红，山西省吕梁市方山县国土资源局，农业经济师，研究方向：基层国土资源管理。

        中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.278

        一、法律要点

        1.当基层人民是公诉案件中涉嫌渎职犯罪主体之一时，能否成为此案件的依程序和职权的审判机关？

        2.基层人民在一审判决中认定的合法矿企井下违法越界开采行为与其非法占地行为之间有一定的因果关系，是否合法、合理？

        3.合法矿企井下违法越界开采行为的管理部门是谁？

        4.在案件中，当上级人民发现基层司法体系认定的犯罪主体不正确、违反回避规定等严重错误时，司法程序怎么走？受害人的救济程序是什么？

        5.依据新修改的行政公益诉讼规定，乙县人民应当先履行一定程序后才能起诉。此阶段，乙县人民应当撤销对乙县国土资源局做出的起诉书。合法矿山违法越界开采案件和合法矿山非法占地案件，各管理部门之间的配合只有合乎程序，才能依法依规进行追责。

        6.本渎职案件中法律责任的剖析。

        二、案情

        甲企业是乙县合法矿山企业，2005年取得采矿权，2011年至2014年期间非法占用村集体土地修建办公、宿舍区。

        2014年甲企业实际负责人张某因涉黑被乙县机关羁押。张某被押期间，甲企业井下越界开采的违法行为也被门发现，遂由乙县机关牵头，经乙县国土资源局配合，对甲企业涉嫌越界开采的矿产资源进行鉴定，明确该公司破坏铝土矿资源量共计38万吨，价值9000万元。

        因甲企业违法行为造成破坏价值9000万元铝土矿资源的严重后果，涉案乙县国土资源所所长、分管、执法监察大队大队长共四人，被乙县人民于2016年9月提起公诉，于2016年11月被乙县人民判决犯玩忽职守罪，一人免于刑事处罚，三人分别判处有期徒刑3年到5年；乙县相关部门随即予四人以党纪、停薪等处罚。

        经过上诉，三人于2017年6月被二审人民以乙县人民认定部分事实不清、证据不足、在审理过程中违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判为由撤销乙县人民一审有罪判决，并发回乙县人民重新审理。

        因本案中甲企业非法占地行为部分，涉及乙县人民在2011年、2015年未依乙县国土资源局申请对甲企业非法占地形成的违法建筑依法进行强制拆除，所以乙县人民也应当是此案中涉案机关。于是，在重审阶段乙县国土资源所所长向乙县人民提出回避申请，没有答复，向乙县人民和纪检监察部门提出监督申请，二部门也未答复。

        到发稿前，甲企业实际负责人张某一直被门羁押，一审还未审判。

        三、要点评析

        要点一：当乙县人民是公诉案件中涉嫌渎职犯罪主体之一时，能否成为此案件的依程序和职权的一审和重审审判机关？

        按照国家法律和制度的规定，乙县人民是本案中的涉嫌渎职犯罪主体之一。在本案中乙县人民按照国家规定的程序和职权向乙县人民提出控告，要求通过审判确定犯罪事实、惩罚犯罪人的诉讼活动。

        而根据事实和案情，乙县人民审判人员应当回避而没有回避，属于程序违法。乙县国土资源所所长在重审阶段要求乙县人民全体审判人员回避，并依照违反回避规定的法律救济的规定，申请乙县人民应当建议乙县人民撤回起诉。

        案情片段回放：在本案中，乙县人民从2011年至今，都未按法律规定的程序和法定职责，对甲企业先后两次非法占地形成的违法建筑实施强制拆除，才致使大量土地被非法侵占，使得国土资源管理链条就此断裂，甲企业更加为所欲为。

        对于乙县国土资源局的两次合理合法的移送，乙县人民不履行，更是放弃履行其职责，都未依申请强制拆除甲企业违法建筑。

        乙县国土资源局将违法占地案件移送到具有执行权的单位而未得到执行，国土资源管理链条就此断裂，进而才使得乙县国土资源局之前的管理和之后的管理都变成无效管理，才有后来甲企业有恃无恐地进一步无视乙县国土资源局的管理，进一步扩建等违法行为。

        乙县人民审理自己的案件，不仅没有反省其在2011年4月未强制执行拆除甲企业违法建筑物的不履行职责的遗留问题，未正视“恢复土地原状”的责任在于自己，未承担起自己2011年的渎职罪责任，更没有承担起自己2015不履行强制执行拆除甲企业违法建筑物的渎职责任。

        要点二：甲企业是合法矿山企业，乙县人民在一审判决中认定的“井下违法越界开采行为与其非法占地行为之间有一定的因果关系”这一说法，是否合法、合理？

        从《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条规定，可以看出，合法矿山企业的非法占地行为并不是其井下违法越界开采行为的前置条件，甲企业的井下违法越界开采行为与其非法占地行为之间不存在一定的因果关系。

        在全国的国土资源管理中，还有一个困境，就是矿山企业普遍存在的“合法采矿、违法用地”现象。

        国土资源部曾经建议尽快修改完善《土地管理法》及相关配套法规或者先行出台有关，对矿山企业采矿用地的特殊性作出相关规定。正因为如此，国土资源部于2011年10月下发《关于开展矿山企业采矿用地情况调查摸底工作的通知》并形成了调查报告。调查报告分析指出，采矿违法用地具有一定的普遍性。矿山企业普遍存在的“合法采矿、违法用地”现象，并不完全是矿山企业主观故意而为。对此，调查报告认为主要有三个方面的原因：一是土地管理法规缺失；二是采矿用地难以办理建设用地审批手续；三是采矿权审批与采矿用地审批不衔接。

        也正因为矿山企业违法用地的全国性和普遍性，国土资源部在《关于开展2012年度土地矿产卫片执法检查工作的通知》（国土资发〔2013〕47号）的附件《2012年度土地矿产卫片执法检查工作方案》第五部分“界限”中明确指出：“对已经依法取得采矿权但尚未办理用地审批手续的采矿用地涉及的违法用地，在实施责任追究时，不计入违法占用耕地面积比例。”

        乙县人民应该尊重历史，正视“合法矿山，违法用地”和制度性的问题，把本应当是国家工作失误的问题，变成国土资源系统工作者渎职的罪行。这是法律所不允许的。

        案情片段回放：乙县国土资源所所长上任后甲企业当时还未扩建，就按职责和事实履职，因为甲企业历史遗留问题的违法建筑未拆除，是乙县人民未履行职责，乙县国土资源局前任所长已经依法结案，应当是对违法占地处理过了的，而且就没有可整改的余地，这也是作为一个没有强制执行权的执法机关的无奈。

        而乙县国土资源所所长作为一个小小的基层国土资源所所长，没有等“出台相关或《土地管理法》修订之后”，在乙县的牵头下，协同国土资源局对甲企业进行了查处，并配合机关将甲企业非法占地涉嫌违法犯罪材料进行了移送。

        要点三： 合法矿企井下违法越界开采行为的管理部门是谁？

        1.根据《国土资源部关于矿山井下越界开采发现职责有关问题的复函》、《国土资源执法监察巡查工作规范》和《国土资源违法行为查处工作规程》等规定，本案中，乙县国土资源所所长对甲企业井下越界开采破坏铝土矿资源量的违法行为，没有巡查和检查的法定职责，更没有查处的法定职责。所以，乙县国土资源所所长对于因管理失职导致的甲企业大量违法开采造成9000万元的损失，这一认定是没有根据的推断。

        2.根据《中华人民共和全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》、《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》、《山西省关于深化非煤矿山安全整治工作的决定》、《山西省关于严厉打击非法违法开采矿产资源的通知》、《山西省关于进一步明确工作职责严厉打击非法违法采矿活动的通知》、《山西省安监局关于印发的通知》、《山西省吕梁市安监局出台非煤矿山“双七条”规定》等的规定，安监部门有日常监督检查和查处非煤地下矿山严禁越界开采的职责。

        由此可见，安监管理部门在行政执法中发现此类行为后，应按照有关法律法规规定的程序，及时移送国土、等相关部门处理。在合法矿山违法越界开采管理过程中，安监部门是动态管理，国土部门是静态管理，有着先后关系。

        3.根据《中华人民共和国矿产资源法》和《中华人民共和国矿产资源法实施细则》的规定，甲企业井下违法越界开采引起的矿区范围争议，应当由乙县根据依法核定的矿区范围处理解决。

        案情片段回放：在本案中，甲企业井下违法越界开采了空白区进而越界开采破坏另一企业铝土矿资源的持续性行为，是属于矿山企业之间的矿区范围的争议。

        4.根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条规定，从乙县国土资源局查处的实际情况来看，由于乙县安监局失职导致了井下几个合法矿企之间越界开采纠纷取证定性难，因此乙县国土资源局无法查清几家矿业到底谁越了界，所以查处工作也会受到很大的影响，无法明确违法责任方和受处分方。

        在实际工作中，对于合法矿山井下违法越界开采行为的查处，乙县国土资源局是受的职责；因为在矿产资源管理的流程中，前一阶段的合法矿山安全生产的管理会直接影响到国土资源部门管理职责的履行。

        本案中，对于甲企业井下违法越界开采行为，乙县国土资源局根据《行政处罚法》第三十条规定，对于明显是矿山企业之间的矿区范围的争议事实，在不能查明情况的基础上，没有办法对超越批准矿区范围采矿的企业进行严肃查处。

        综上所述，只能说明甲企业的井下越界开采违法行为带来的9000万元损失，与乙县国土资源局没有法律上的因果关系。

        要点四：本案中基层司法体系中公、检、法部门都有亮相，当上级人民发现犯罪主体不正确、违反回避规定等严重错误并发回重审，司法程序该如何运作？受害人的救济程序是什么？

        在本案中，乙县在追究甲企业违法责任时，只对接乙县国土资源局一家，乙县公诉部门和乙县人民因此也没有追究乙县安监部门等相关部门的渎职责任，而只追究乙县国土资源局一家之责。这是背离事实，违背法律，背叛司法精神，破坏了社会正常秩序，属国土资源领域典型案例。

        当乙县国土资源所所长阐明事实，向上级人民提起上诉，申请撤销一审有罪判决，并改判无罪后，上级人民认为本案中乙县人民事实认定不清，证据不足，适用法律错误，违反回避制度的法定程序，裁定撤销一审有罪判决，并发回重审。

        乙县国土资源所所长遂向乙县人民提出申请：要求乙县人民全体审判人员回避，依照违反回避规定的法律救济的规定，乙县人民应当建议乙县人民撤回起诉进行补充侦查，厘清法定职责，并依法给予上诉人雒小平无罪的判决，为国土资源部门给出一个合理合法的交待。

        乙县国土资源所所长同时向乙县人民提出申请： 按照国家法律和制度的规定，乙县人民是本案玩忽职守的责任主体之一，在本案中乙县人民应当回避而没有回避，属于程序违法。依照违反回避规定的法律救济的规定，乙县人民应当撤回起诉，进行补充侦查。

        乙县国土资源所所长同时向乙县纪律检查委员会、监察委员会提出申请：申请乙县纪律检查委员会、监察委员会对本案应当撤回起诉，进行补充侦查。

        案情片段回放：乙县人民在本案审理中违反回避规定的法定程序，自己审理自己的案件；更甚的是，还错误追究了乙县国土资源局渎职责任。到发稿为止，司法、监督部门没有给乙县国土资源所所长任何回复。

        要点五：依据新修改的行政公益诉讼规定，乙县人民应当先履行一定程序后才能起诉。此阶段，乙县人民应当撤销对乙县国土资源局做出的起诉书。合法矿山违法越界开采案件和合法矿山非法占地案件，各管理部门之间的配合只有合乎程序，才能依法依规进行追责。

        对于甲企业井下违法越界开采部分，应当先向对越界开采有安全监督职责的直接管理部门安监局提出检察建议，督促其依法履行职责，在安监部门查清之后，才能依法移送、国土等部门进一步查处。

        对于甲企业非法占地部分，应当先对具有法定强制执行拆除的责任单位即乙县人民提出检察建议，督促其依法履行职责。

        要点六：本渎职案件中法律责任的剖析。

        根据渎职犯罪的司法解释，在本案中，对甲公司非法占地和越界开采的违法行为，地方、基层人民、安监部门、门、和国土部门依法均须履行一定的职责。然而，案情显示，从事中管理到事后问责，都仅涉及乙县国土资源管理部门一家。

        此案需要国土部立法专家就此案与最高法、最高检两院，给予有力的司法指导：对合法矿山非法占地、合法矿山违法越界开采等国土资源管理中，国土部门基层执法的可操作性和县级各部门中的分工管理职责进一步立法明确，使基层各部门能有一部法典作为依据，从而有效保护国家资源，也使各部门在追责中能做到罪责自负。为有效保护每一寸国土、合理合法利用每一点资源，为农村土地制度改革打好制度性基础；为国土资源管理进步和国家经济更好发展作出改革性举措。

        参考文献：

        [1]陈相花.“合法采矿、违法用地”的症结在哪里？.中国国土资源报.2012年7月12日.

        [2]侯晓红.资源被侵占，一定是国土部门渎职吗？.中国国土资源报.2017年6月10日.