基层数据治理的必要性和发展思路

作者：董琳 姜华 吴斌

来源：《新经济导刊》2020年第01期

        推进数据治理有利于贯彻新发展理念，有利于有效协调与市场的新型关系，加快实现基层由“管制型”向“服务型”转变，从而推动中国经济高质量发展

        随着大数据时代的到来，经济社会数字化进程的加速使得数据量呈爆炸式增长，海量数据蕴藏的衍生价值正在越来越多的领域发挥着巨大作用。这使得治理环境异常复杂、边界不断延伸、主体分工模糊，改变了治理结构与治理逻辑。对基层而言，期望在以数据的深度挖掘和融合应用为主要特征的智能化数据治理理念引领下，以数据治理总体框架的顶层设计为指导，通过有效的数据治理，使体量巨大、多元、异构、分散的数据能够更好地为数字建设提供支撑。

        一、基层数据治理的必要性

        数据治理是指为高效发挥数据价值、达到治理能力现代化的目标，以为主导、社会共同负责的多元主体，运用各种可行手段对重要数据资源各个生命周期进行治理的全过程。基层数据治理的必要性主要体现在以下几方面。

        一是推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。党的十九大提出必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，建设数字中国、智慧社会。十九届三中全会通过了《关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，提出要增强地方治理能力，加强基层政权建设，构建简约高效的基层管理。十九届四中全会通过了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出推进数字建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。各级必须深入贯彻落实精神，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，高水平推进区域治理现代化。

        二是促进信息共享，提升基层的公共决策水平。数据治理的首要前提是加快促进数据共享，从而解决当前部门内部数据各自为营、信息孤岛等诸多问题。唯有扭转条块分割管理的思路，打破数据壁垒，才能将数据治理中的各种信息和数据进行汇总、梳理和应用，更好地为公共决策服务，避免出现“当局者迷”和维持稳定的惯性，实现良好的数字治理和科学决策。

        三是加快数字化转型，提高基层的治理能力。推进数据治理有利于贯彻新发展理念，有利于有效协调与市场的新型关系。基层可通过数据治理及时感知多样性的公众需求，实时开放与公众需求相对应的数据服务，也可以利用数据治理有效识别不同地区、不同群体基本公共服务的需求，实现公共服务的精准供给，合理利用有限的公共资源，提高公共服务水平，进一步推动电子政务、数字和智慧城市的发展，加快实现基层由“管制型”向“服务型”转变，从而推动中国经济高质量发展。

        二、基层数据治理的主要成效

        近几年，全国不少地方的基层在经济、社会、城市治理和公共服务方面，以“数字”为引领，加快建设以服务管理、治理效能为核心的新型，取得了明显进展。

        第一，建立健全了机制，协同推进数字化建设。各基层纷纷成立大数据发展服务中心，统筹推进区域大数据发展，不断推出“互联网+政务服务”“互联网+监管”“互联网+监督”等平台，数字化转型步伐逐步加快。

        第二，夯实数据接入渠道，基本形成接入管理体系。以视频监控、物联网监测、三防水利监测等前端传感为手段，形成了一整套数据采集和接入系统，打通了数据治理中最为关键的数据来源渠道。

        第三，落实数据资源汇聚，基础库建设初见成效。通过推动公共基础数据库的建设，依托上级资源数据，结合本地数据，为下一步开展业务协同、提升服务能力和社会治理能力提供了最基础也是最宝贵的资源。

        第四，推进数据资源利用，应用渠道逐渐丰富。在“互联网+政务服务”“互联网+监督”方面，一些基层形成了从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门;依托上级统一政务咨询投诉举报平台，一个号码响应群众诉求;减少多头执法、重复检查，形成;“一次到位机制”，做到服务零距离、监管不扰民。例如宁波市鄞州区建设了区统一视频资源共享平台，形成了全区不同部门间视频资源的按需共享。

        三、基层数据治理存在的主要问题

        一是信息化基礎设施需要不断升级。随着智慧城市和“互联网+政务”不断兴起以及“最多跑一次”改革的深入推进，电子政务网络、机房等基础设施建设都有了长足进步，但依然存在较大提升空间。以宁波市鄞州区为例，虽然全区建成了以视频监控为核心的一系列前端物联传感手段，但由于物联网技术也在不断发展，其经济社会效益短期难以进行有效评估，存在投资大、回报慢的特点，这就使得已部署的物联网基础设施与实际需求之间仍存在较大差距。

        二是数据共享归集能力相对薄弱。当前基层的数据主要以行业数据为主，管状效应依然明显，容易形成“数据孤岛”。实施“最多跑一次”改革后，绝大多数部门的基础数据由省级部门统一归集管理，作为基层失去了对本地基础数据的管理权，即便是自己采集的基础数据，也难以在本地落地，数据归集能力不断下降。

        三是大数据治理思维尚未形成。推进数字化转型并不是简单地将传统的行政事务原封不动地搬到互联网上，而要用数字思维对其进行组织结构的重组和业务流程的再造。但是当前大部分基层，尚未完全建立数据思维，缺乏数据治理观念，制约了地方治理能力的提升。一方面要积极落实和上级的要求，利用大数据技术创新治理模式;另一方面又对大数据的价值缺乏足够认识，没有深刻领会到大数据技术给治理带来的便利和高效。这些因素严重制约了大数据在基层治理中的应用进程。

        四是治理主体相对单一。在基层，部门一直扮演着治理的核心和主体角色，其主要功能就是提供公共服务与产品、预防和化解公共危机。在数字经济时代，如果继续强调的主体作用，会导致与企业、个人存在信息不对称，地方与各企业、个人之间的治理协同效应难以发挥，基层也无法提供优质的公共服务，包括预防与应对公共危机等方面的能力。

        五是大数据安全建设亟需加强。数字技术的不断发展，大数据、人工智能的深化应用，随之而来的个人隐私、数据安全问题也逐渐暴露出来。当前我国在数据安全方面尚缺少各级立法的保障，核心技术国有化方面依然是短板，基于大数据建设的安全防护体系尚未建立。不仅如此，基于云计算的大数据库一旦建立，大量核心资料均存储于此，虽然一定程度上實现了共享，但也存在数据泄露的很大隐患。

        四、基层数据治理的发展思路

        （一）重视顶层设计，树立大数据治理思维

        基层可以成立较高级别的数字化转型领导机构，负责提出数字建设的总体框架和要求，积极推进数据治理理念，提高人员对大数据治理的认知能力，提升数据治理在治理过程中发挥的作用。实践表明，只有将大数据思维与的治理理念相融合，才能运用数字技术提高的治理能力。考虑到数据治理涉及的过程较为复杂，相关利益主体较多，在数据治理研究与实践初期，需要从整体出发，逐步树立起大数据治理思维，将大数据视为治理创新的工具，并在提供公共服务过程中充分利用大数据技术来提高效率。在处理公共事务过程中从管制型的思维观念转变为服务型的治理理念，将过去由主观经验主义决策转变为以数据决策为主的思维模式。同时，还可以开设不同层次的大数据研修班，邀请业内专家对部门用户实施数据采集、存储、共享利用等方面的培训，有利于其在实践中用大数据思维来指导自己的工作，进而提升地方治理的能力，完成数字化转型。

        例如，宁波市鄞州区成立了由区长担任组长、各部门一把手任成员的数字化转型领导小组，并提出数据治理框架，期望通过项目全生命周期管理联动信息生命周期管理，构建数据治理框架，同时又明确在实施过程中，对框架进行不断探索和完善，确保能够满足数字化转型顶层设计的需要。

        （二）不断完善大数据基础设施，提升集约化水平

        一是优化电子政务网络环境。基层应当深化电子政务的改造，满足数字的大流量传输的需要，包括5G以及未来的6G;同时对现有的骨干网络进行升级，使之适应未来IPv6地址的发展。

        二是建设物联网统一接入平台。为了减少基础设施的重复建设，实现城市物联感知设施的统筹管理，基层要启动物联网的基础设施共建共享，构建城市物联感知数据统一入口，为各种应用提供应用开发能力和统一接口，同时探索创新物联网、互联网以及无线通信网等多重网络融合的工作模式，逐步形成可以支撑大数据采集、汇聚及传输的高速网络环境，为实现数据治理提供基础物联数据。

        三是加快政务云各级节点建设。基层要按照上级政务云建设的统一规划，自建或依托上级政务云，为数字应用提供基础支撑。通过云计算中心的建设或租赁，构建大数据集群处理的工作环境，形成有利于大数据发展的虚拟物理相结合的数据存储体系，为数据信息资源的挖掘、存储、统计、分析、预测及可视化的展示提供强有力的支撑，进而促进地方构建智能治理体系。

        （三）强化应用支撑，提高数据资源开放和共享力度。

        一是梳理公共数据资源目录体系。当前“信息孤岛”看似是一个技术上的壁垒，分析其主要原因，可以看到这是由我们现有的机制所造成的，部门之间的业务孤岛，形成了信息上的数据孤岛，这些孤岛已经严重影响数字管理功能的有效发挥。基层应当适时推出针对公共数据资源目录体系的梳理，通过梳理对各层级所拥有的数据进行合理有效的清理、整合和优化。

        二是依托数据中台，构建基层数据特区。数据资源是数字建设最基础也是最宝贵的资源，实现数据资源整合及共享是实现业务协同、提升服务能力和社会治理能力的关键。基层可根据各地实际，建设数据中台或依托上级数据中台，建设基础数据中心或数据特区。以宁波市鄞州区为例，可依托浙江省和宁波市建设的数据中台，编制区域数据目录及统一的数据标签体系，通过数据分享交换服务，打造全新的符合本地应用需要的基层数据特区，实现数据资产管理、质量管理和模型管理，进而逐渐消除“信息孤岛”，切实推动治理过程中的数据信息共享与融合。

        三是扩大政务信息资源共享交换覆盖范围。基于数据中台，探索部门与部门之间的内部数据置换机制，全面调动部门数据交换的积极性。另外在内部数据置换基础上，基于合适的时机发展部门与企业之间的数据交易，充分利用企业资源扩大数据的来源渠道。增强部门办公集约、移动、协同能力，逐步实现跨地区、跨部门、跨层级信息共享和办公协同。适时出台公共数据开放管理办法，促进公共数据有序开放和规范管理，依托公共数据开放平台，深化地理信息、交通运输、生态环境等重点领域政务数据向社会开放。通过以上措施来提高政务应用中所需的数据分析效率，进而加大地方治理中数据资源开放与共享力度，为数字化转型提供响应和支撑。

        （四）推进多元共治，增加人民群众的获得感。

        通过推进互联网时代的“用户界面”，实现面向公众的一种服务承诺与交互载体。通过大数据技术，实现数据治理后的开放，提升广大人民群众的参与程度。通过这种开放的态度，积极吸纳各方参与，进而提高的治理能力。同时，在数字建设中，要积极引导智库、高校、科研院所、优质企业、民间团体及民众参与到数据治理的建设当中，进一步拉近与群众之间的关系。既可以为数字建设开拓资金渠道，也可以推进的多元共治。

        （五）优化数据安全保障体系，规范数据生命周期流程。

        一是完善关键数据安全体系。以“安全可靠”为抓手，构建覆盖物理设施、网络、平台、应用、数据的全方位、多层次、一致性网络安全技术防护体系，建立信息基础设施保护制度和网络安全等级保护制度，建立重大项目网络安全风险评估机制等相关制度，进一步推动国产自主可靠产品在重要领域、关键环节的应用。

        二是规范数据治理流程。基层应当充分利用已有的法律法规，通过规范大数据治理的流程，引入数据全生命周期概念，为数据的合法性、有效性及准确性提供保障。大数据治理不仅要确保数据来源的合规性、真实性，也要从制度层面规范地方大数据治理流程，从而提升地方的治理能力，推动数字化转型健康有序进行。

        （作者单位;：宁波市鄞州区大数据发展服务中心）