F《大气污染防治法》修订简介

(2000年09月07日)  

      《大气污染防治法》修订简介

    　　我国《大气污染防治法》曾于1995年进行过一次修订，其实施对防治我国大气污染发挥了重要的作用。但必须看到，这四年来我国大气污染的状况仍没有得到根本好转，在很多城市和地区，大气环境质量还呈现了日益恶化的趋势。我国的大气污染主要表现为由于燃煤造成的煤烟型污染、酸雨、由于汽车尾气和工业废气造成的光化学烟雾，以及三种污染并存的复合型污染。据1998年对全国322个城市的统计，空气质量达到国家二级标准的占27.6％，达到国家三级标准的占28.9％，而空气质量达不到三级标准的（即属于严重污染的），城市却占43.5％。我国的酸雨正呈蔓延之势，1998年全国酸雨覆盖面积已占国土总面积的30％，全国一半以上的城市降雨的pH值低于5.6。另据世界卫生组织公布的1998年对54个国家272个城市大气污染的评价结果，世界各国主要城市中大气污染最严重的十个城市是：太原，米兰，北京，乌鲁木齐，墨西哥城，兰州，重庆，济南，石家庄，德黑兰。十个城市中中国竟然占了七个。这些资料充分说明了我国大气污染的普遍性和严重程度。如此严重的大气污染，对人民健康和工农业发展的危害是显而易见的。为了尽快遏制我国大气污染的势头，逐步改善大气质量，确保人民的身体健康，促进我国经济和社会的可持续发展，加强法治是最重要的措施。因此，修改《大气污染防治法》，使其更加科学、合理、有效、有力，并加强执法，不仅完全必要，而且刻不容缓。 

    　　大气污染防治法修订草案与原法相比的重大进步： 

    　　全国法律委员会、环境与资源委员会和全国常委会法制工作委员会在广泛调查研究及吸收常委会第11次会议的初步审议意见的基础上，对大气污染防治法所进行的修改，法律委员会已经作了详细的说明，我在此不再重复。我仅举出几例，说明这次修改与原法相比的重大进步。 

    　　1、修订草案第9条规定：“国家鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源”，第19条规定：“企业应当优先采用能源利用高、污染物排放量少的清洁生产工艺、减少大气污染物的产生”。我非常赞同这些条文。清洁生产是一种污染预防战略，与传统的污染末端处理战略相比，它着眼于通过采用无害原料、改进生产工艺、加强生产管理等措施，达到提高能源资源利用率、减少污染物产生量的目的。它不仅可以节约处理污染的费用，还可以大大降低生产成本，是符合可持续发展思想的双赢战略。不仅应在大气污染防治中积极推行，也应在一切环境污染的防治中积极推行。 

    　　2、修订草案将过去的“超标收费”改为“排污收费”，这是又一项重大的进步，它是基于“谁污染，谁负责”的原则的，与世界各国通用多年的“污染者付费”的原则完全一致。有人可能认为这样做会增加企业的负担，我认为这种负担应该被称为合理负担，而且这正是促进企业推行清洁生产、减少污染物排放的有效经济手段。草案中也明确规定：“收缴的排污费应完全用于污染防治，不得挪作他用”。相信如果此项规定得以贯彻执行，大气污染防治的步伐必将加快。 

    　　3、草案规定：“在尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区、实施大气污染物总量控制及污染物排放许可证制度”。我认为这也是在环境污染防治领域迈出的重要一步。总量控制是相对于浓度控制而言的，虽然在很多场合，浓度控制十分必要、也容易实施，但只有实施总量控制才能切实地改善大气环境质量。当然在实施总量控制的区域，浓度控制也仍然是有作用的。 

    　　对大气污染防治法修订草案的几点建议： 

    　　1、加强对鼓励清洁生产的规定、改变清洁生产条款的位置、完善有关提法。由于推行清洁生产已经成为世界各国防治环境污染的首选战略，我建议将总则中第九条改为：“国家鼓励和支持清洁生产，以节约资源能源，减少大气污染物排放”。同时可在第三章、第四章和第五章中增加相应条款，分别规定应该鼓励采用清洁能源和煤的清洁燃烧技术，机动车船的设计应该充分考虑其环境影响，各项工业生产均应采用清洁生产，以减少其排放的废气、尘和恶臭。 

    2、提倡公众参与，发挥公众对大气污染防治的监督作用。这一方面是因为大气污染关系到广大人民的切身利益，他们愿意参与，能够参与，通过参与可以提高公众的环境意识，使他们能在各自的工作岗位上为保护环境质量而出力；另一方面也是因为大气污染防治的执法及监督，单靠部门是远远不够的，环保部门不可能在城市的每一条街道及胡同中设置监测站，也不可能了解到每时每刻大气污染物排放的变化，而广大公众则是分布在每个角落、每时每刻都在工作的监测站，为此，我建议在第二章中增加有关公众参与的条款。 

    3、明确法律责任，对于危害环境质量及公众利益的事件及行为进行处罚不能心软。修订草案中规定了不少罚则，这是应该的，但很多条款还是流露出对被处罚者的同情和宽容，例如第六十一条规定：“对违反本法规定，造成大气污染事故的企业事业单位，由所在地县级以上地方环境保护主管部门根据所造成的危害后果处直接经济损失百分之五十以下罚款，但最高不得超过五十万无。一个“以下”，一个“不得超过”，使我觉得似乎这个法律是为保护造成大气污染事故单位的。也许有人会说这是因为企业无力承担，我要问，为什么企业就不能尽力防止事故的发生呢？对于不遵守法律造成了重大危害的企业，为什么还要付与同情呢？据中国社会科学院的一项报告，1995年我国因环境污染造成的经济损失达到1875亿元，占当年GDP的3.27％，其中大气污染造成的损失占16％。又有人估计，因总悬浮颗粒污染导致的人体健康损失可折算成171亿元，因酸雨造成的损失约130亿元。这样惨重的损失，难道不能使我们的软心肠硬起来一点吗？我认为加重处罚不是目的而是手段，最好的结果是人人都行动起来保护环境，没有一个企业违法，没有一个企业受罚。 

     1999年12月25日钟易委员在九届全国常委会第13次会议上的发言