地方债务风险防范对策分析

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地方债务风险防范对策分析

□

毛

莹

(武汉科技学院东湖校区财政经济学院

湖北·武汉

430077）

摘

要

地方债务风险如不加以有效控制，将可能引发债务危机，必须建立和完善地方债务信息系统，建立信息披露制度和债务预警系统，同时控制新增债务，逐步消化旧债，建立偿债基金，实施综合管理。关键词

地方债务

风险

对策

中图分类号：F812

文献标识：A

文章编号：1009-0592(2007)-616-02

地方债务风险是指地方因无力偿还到期债务而给地方财政乃至整个地方经济带来损失的可能性。它是处于地方财政健康可持续发展和地方财政出现危机之间的一种状态，如不加以有效控制，将可能引发债务危机。考虑到控制地方债务风险的必要性和紧迫性，需要采取一些必要的措施。

一、建立和完善地方债务信息系统

公开、准确的地方债务信息是实施有效管理的基础。在长期的计划经济中形成的大量复杂的债权债务关系，在经济转轨过程中需要尽快加以审核清理。但目前中国会计奉行的原则是收付实现制，而不是权责发生制，地方债务还没有纳入会计核算体系，财政报告中没有公开、透明的财政风险信息，有必要在全国范围内开展地方债务的全面调查统计，编制各级地方的资产负债表，全面清查各级地方所欠债务，摸清债务链及债务规模的真实情况。

从近期可操作的角度，应当在“金财工程”框架内加紧研究开发债务统计系统，完善分地区、分级次、分种类、分项目的专项统计制度，进一步规范统计行为、提高统计效率。统计方法仍采用债务人报告体系，即以债务人为统计对象，只统计负债，不统计债权归属。如果专项统计仍不能获得完整、准确的地方债务信息，可以实行公开的债务登记制度，并宣布登记期限，对逾期不进行登记的债权人，不再予以特别保护。

二、建立信息披露制度

统计信息之后，要增加地方财政与地方债务的透明度，建立规范的信息披露制度，明确规定地方必须对其地方财政和地方债务方面的真实情况进行披露。不仅要对和当地进行披露，而且要向大众传媒和社会公众进行披露。对不能真实披露有关信息的地方，依法给予行政处罚，直至法律惩处。

地方在披露债务信息、公示问题的同时，还必须回答“怎么办”。为此，应推动各地试编债务收支计划。在摸清底数的基础上，督促各地对债务余额、新增债务、年度还债等编制债务收支计划，为决策及社会公众提供综合、完整的信息。具体而言，各级地方对直接显性债务，应根据债务的数量和期限，制定中长期偿还计划，并建立相应的偿债基金；对直接隐性债务，应预测未来

各年度的支出缺口，制定弥补支出缺口计划；对或有显性债务，应坚持“谁借谁还”的原则，清偿债务，必要时可用法律手段进行追讨；对或有隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域“就地”化解；对无法追讨的或有显性债务和无法“就地”化解的或有隐性债务，应纳入直接显性债务进行清偿。地方化解存量债务的资金可从预算内资金、预算外资金、国有资产变现收入中筹集，财政也应给予一定的债务豁免或资金援助。

三、建立地方债务预警系统

尽快研究确定地方债务风险控制线，将各地区的债务负担率及其它风险指标在内部进行通报，提示地方债务风险程度，劝戒和约束其举债行为。同时督促各省建立省以下各级债务预警系统。

债务风险预警机制的目标是根据地方债务风险现状，构建债务风险预警系统和风险防范化解机制，实现债务风险管理的规范化、系统化和科学化。具体而言，预警机制的功能目标包括三个：一是预警功能，即通过确定一系列预警指标及判别标准实现对债务风险预警(关于地方债务风险指标系统的构建，下面有专门介绍)。二是实时监控功能，即通过对债务的项目结构、地区结构实行实时监控，对负债的变动趋势做出分析评价。三是风险预算功能，即依据每一项负债的参数（金额、期限、利率和偿还方式等）以及债务违约概率，确定未来偿还债务对财政资金的支出需求，形成一个长期的、滚动的债务预算。

为了有效监控地方债务，和各级地方建立的监控体系应当统一，由专门机构和专职人员对地方债务进行定期统计和动态监控，随时把握本级和下级的债务规模、债务结构和风险状况，进行早期预警机制，并规定合理的债务安全线。与此同时，还可充分发挥市场机制的作用，鼓励信用评价机构对各地、各级地方进行信用评级，以加强市场和社会对地方发债行为、债务规模和债务风险的监督和约束。

四、控制新增债务，逐步消化旧债

地方债务方面存在的矛盾和问题积累日久，只能徐图整治，不宜笼统采取“急刹车”式的解决办法，以避免造成社会震荡，影响经济的持续发展。就而言，要加强对地方债务的监督检

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查，督促地方清理过去的隐性债务，严格执行地方不得举债或变相举债、不得为企业举债担保的规定。鉴于转贷债务在地方债务构成中的地位，安排转贷资金时，还应着力转贷的地区结构，既要考虑该地区借款的信誉，更要考虑其建设性综合财力水平、现有总债务规模和综合偿债能力，对债务负担已很沉重的地区，严格控制其新增转贷类债务，避免出现局部地区债务负担过重的情况。1998年在安排新增国债资金时，曾根据各地建设性综合财力设定各地区转贷资金规模的“黄线”，即设定每个地区可转贷资金的上限控制数。这一做法对于合理控制各地区债务规模起到了较好的作用。在其他转贷类债务管理中，也可采取类似办法。

地方债务尤其是违规举债问题的解决，要以县乡为重点，“先刹车、后消肿”，遏制债务动之过快增长势头，同时，积极倡导“减债也是政绩”的行政理念，督促各地严格执行地方不得举债或变相举债、不得为企业举债担保的规定。在现行法规制度基础上，采取增加收入、调整和压缩支出、清收债权、核减债务等多种办法，逐步推进、分年实施，大力消化长期积累的巨额债务。

五、建立偿债基金

一个负责任、有信用的地方，对于偿还债务通常要在三个方面下功夫。一是增强项目单位的还款责任和还债能力。大部分债务项目主要体现是长远效益和社会效益，但也有一些项目建成投产即后有一定的经济效益，要统筹部分收益资金用于还债。二是财政压缩相关部门的预算支出，挤出财力用于还债。运用债务在一定意义上是将未来的支出提前安排，因此应该对以后的支出进行压缩。一般情况下，应对相关部门预算中的项目支出预算进行调整，而对其基本支出预算要给予保障。三是增加财政收入，加大资金统筹力度，增强偿债能力，同时在编制预算中通盘考虑各项债务的偿债需求。

建立偿债基金是确保信誉和财政可持续发展的必要措施。各级财政部门应根据本地区的需要，确定每年筹集还债准备金的数额，最少应保证偿付当年债务本息所需的风险准备。偿债基金的资金来源主要是：各级财政部门根据需要，通过财政预算安排一部分；债务项目建成后产生的收益；纳入预算管理的性基金；预算外资金中用于相关建设的部分；债务资金的存款利息净收入，等等。

偿债基金的主要用途，一是垫付尚未产生效益的债务项目或下一级暂时无力偿还的到期债务。二是偿还因自然灾害等不可抗拒原因，致使债务项目丧失还款能力，且本级债务人亦无法偿还的债务。三是偿还已列入本级财政预算偿还计划的债务。偿债基金由财政部门建立并管理，同时接受审计监督。偿债基金用于垫付应还债务时，下一级债务人必须与财政部门签订借款协议，并制订切实可行的还款计划。偿债基金纳入同级财政部门预算会计核算，实行专户管理。

六、实施综合管理

现行地方债务管理主要是分部门、分项目管理，各有一套管理办法。对于具体的债务管理来说，由于各种债务规模不一、特性各

异，对各种债务分别进行管理是一项十分必要的基础性工作。各项债务的一个共同特征就是都以公共财政资源即综合性财力作为化解偿债风险的最后屏障。通过各单项债务规模与综合性财力的比较分析，研究各项债务的偿债能力和风险程度，无法得出正确的结论，这种研究方法和管理方式也无异于“盲人摸象”。因此，更具有实践意义的债务风险管理模式是“分类”与“综合”相结合：在对各种债务分别进行分项管理基础上，将债务作为一个整体来对待，客观描述债务总规模，准确评估总体偿债需求、偿债能力和债务风险程度。为此，有必要成立综合管理机构，由专门的部门统一对债务进行归口管理，履行协调各项债务、制定统一的债务管理制度、综合统计、监控本级和下级债务风险等综合管理职能，克服目前债务多头管理、各自为政，债务规模、债务资金使用及偿债能力不清的状况。

建立较为完善的债务综合管理组织架构，应包括三个层次：1．

风险管理决策机构。这是债务管理体系的最高机构，主要职责：①审议，包括研究和审定发展战略、风险控制目标、风险控制原则；审议风险管理的工作方针、对策及措施；审核风险管理、规章、制度；协调有关方面工作；其他重大事宜。②项目评审。研究审议项目单位的申请及风险管理执行部门的审核意见，结合区域经济发展需要、金融形势、行业市场状况及前景、财政风险承受能力等因素审查项目。③后评价。对各项执行情况及项目执行中出现的问题进行审议和复议，对风险管理办法的科学性、有效性做出后评价，将评价结果反馈到相关部门，为调整或采取相应措施提供重要参考。

2．

风险管理执行机构。这是风险管理的主要责任部门，负责风险的管理和监控，主要职能是：①风险总量控制。对全部债务登记整理，根据财政承受能力，对风险总量进行控制。②风险结构控制。根据贷款的期限、偿还方式，对全部贷款进行分类整理，按照债务结构合理化的要求，通过对增量债务的调整进行结构控制。③登记债务资料，建立风险档案。根据有关部门提供的资料，通过对债务状况资料收集与整理建立风险档案。④确定责任。根据区域经济发展需要、项目实际情况及财政承担能力确定在债务中所承担的责任。⑤组织沟通协调。建立与有关金融、风险管理机构的快速通道，方便与金融机构间的信息传递和协作配合。

3．

第三方监督机构。由风险管理决策机构授权，于之外，对债务风险进行监督管理的风险管理机构。可以委托银行、会计师事务所或审计机构对地方债务履行监督职责。

参考文献:

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