城市公共基础设施与服务的市场化研究

                                             ——以贵港市城市自来水为例

中国人民大学2002级MPA   陆雨

摘  要：本文通过对我国城市公共基础设施与服务的现状进行分析，认为我国传统的城市公共基础设施与服务的提供方式已不适应城市经济社会以及城市化快速发展的需要，并从城市治理工具创新的视角，以广西贵港市城市自来水为例，提出了市场化供给的改革方案。同时以实证方式分析了城市公共基础设施与服务的市场化模式，指出了市场化要解决的核心问题以及与市场化服务的关系，以为理论和实践的发展提供借鉴和启发。

主题词：基础设施　服务　市场化

1  导论

1.1 问题的缘起

在国外，城市公共基础设施与服务的市场化供给是一个很普遍的事情，因此，对城市公共基础设施与服务的市场化研究也就比较重视，早在1969年，美国管理学家彼得·F·德鲁克就提出了民营化的建议，而民营化理论基础则是由米尔顿·佛里德曼奠基的。1970年代后，萨瓦斯（savas）、普尔（Poole）、斯番（spann）、罗斯巴德（Rothbord）、菲斯克（Fisk）等人的研究和著作，以及普尔于1976年创建并延续至今的《民营化月刊》对民营化起到推动作用。

由于我国城市公共基础设施与服务的市场化供给是近几年的事情，因此，对城市公共基础设施与服务的市场化研究起步较晚，目前，包括城市公共基础设施与服务在内的“自然垄断产业的民营化改革还处于谨慎探索阶段”，国内有关这方面的文献也比较少，从检索到的文献中大致可以分为以下两类：一类主要是从经济学的视角分析，“运用管制经济学的基本理论，探索性地研究我国自然垄断产业民营化改革及管制问题。”另一类则从技术层面进行分析，探讨市场化过程中以及市场化后要解决的核心问题。如定价问题，（茅于轼：《公用事业的收费标准和基本原则》，盛洪：《公用事业的定价问题》）模式问题，（高中：《官督商办中国公用事业民营化的发展方向》）等等，无论是从经济学的视角还是从技术层面分析，都偏重于理论探讨，很少有实证研究。然而，城市公共基础设施与服务的市场化是一个很复杂的过程，单有理论探讨，没有实证分析，难免有理论脱离实际的现象。所以，选择一个具有代表性的城市进行实证研究具有重要的现实意义。

广西贵港市是一个新兴的内河港口城市（目前吞吐量排在国内内河港口第13位，2003年吞吐量超过重庆市达1000多万吨）。1996年地级贵港市成立后，尽管经济社会发展迅速，城市化水平不断提高，但由于基础薄弱，经济总量少（2003年，GDP仅为 １３４．３９亿元，财政收入１２，４ 亿），因此，用于城市的建设资金少，特别是用于城市公共基础设施建设资金更少，加上这几年招商引资成效不很明显，导致城市公共基础设施建设资金非常短缺。为了解决城市公共基础设施资金短缺这一“瓶颈”问题，近几年，贵港、市加快了非公经济的发展步伐，尝试通过过市场化途径解决城市建设所遇到的资金短缺问题。据了解，目前，贵港市国有企业已有90%,实行民营化，在城市公共基础设施与服务方面，公共交通这一块也已实施民营化，而城市自来水目前正酝酿市场化供给，据主管部门贵港市城市建设局反映，已先后有10多家国内外大型企业前来洽谈，这也正是笔者选择贵港市城市自来水为例，对城市公共基础设施与服务的市场化进行实证研究的重要原因。

1.2 问题的界定

在进行实证研究之前，我认为有必要对以下问题进行界定。

1) 城市公共基础设施、城市公用基础设施和市政工程设施。20世纪80年代之前，我国常把“城市公用设施”称之为“市政工程设施”，主要指由投资建设的城市道路、供水、排水、供电、供热、通讯等工程设施，未包括文化娱乐、教育、卫生等社会基础设施以及制度方面的内容，改革开放后，有关研究城市问题的专家提出应以“城市基础设施”取代“市政工程设施”的叫法，并得到社会各界普遍的认同，随着社会的进一步发展和城市科学研究的进一步深入，一些专家学者根据“城市基设施”的基本内涵所具有的普遍公用性、公益性和社会性等特征，又将其称之为“城市公共基础设施”和“城市公用基础设施”等，所以，本文所用概念将“城市公共基础设施”与“城市公用基础设施”作为等同的内容看待。

2）市场化、民营化和私有化。市场化是指通过商业运作，“将以往国有、公营的公共基础设施与服务的所有权或经营权有偿较移到民间。引入真正的市场机制”的过程，而民营化是在公共基础设施与服务产业中“逐渐增加民营经济比重，缩小国有企业的经营范围的过程。”从以上概念来看，民营化与市场化有相似之处，即“更多地依靠民间机构，更少依赖来满足公众的需求”，但民营化不等市场化，另外“民营化也不等于私有化”，不少人认为，民营化就是把国有企业的资产出售给私人企业或个人，因此，把民营化等同于私有化，但实际上，民营化具有更为广泛的含义。民营化不仅包括国有资产出售给私人企业或个人，而且包括向社会公众发行服务，对自然垄断产业  进入管制，引入竞争机制，通过特许经营、签订合同等形式鼓励民营企业提供公共服务等。“民营”是一个与“直接经营”（或者“官 营”）相对应的概念，在生产资料民有的情况下，必然实行“民有民营”，但即使在生产资料国有的条件下，也可以实行“国有民营”也就是说，“民营”与生产资料所有制没有必然联系，“民营”不等于“私有”，民营化也就不等于“私有化”，民营化更不等于市场化。

3）相关概念。（1）城市公共基础设施与服务：是指城市中为满足城市发展和城市居民生活需要，向城市居民和各单位提供基本服务的公共物质设施以及相关的企业和部门，即相应的机构、系统，组织和服务，是整个国民经济系统的公用设施建设在城市地域内的延伸。城市公共基础设施与服务为城市提供了一般的生产条件和生活条件，是城市赖以生存和发展的物质基础。（2）年未自来水生产能力：指年底城建部门管理的自来水厂和自备水源的社会单位取水、净水、送水出厂输水管等环节的实际生产能力。（3）年未供水营道长度：指从送水源到用户水表之间所有管道长度。（4）全年供水总量：指共用自来水厂和自备水源的社会单位全年的供水总量，包括有效供水量几损失水量。（5）生活用量：指居民日常生活与公共福利设施的用水量，包括居民、饮食店、旅馆、医院、理发店、浴、洗衣店、游泳水、商店、学校、机关、等单位的用水量。（6）城市人口用水普及率：是指城市用水人口与城市人口总数之比。

1.3　研究的重点和方法

1）研究的重点。城市公共基础设施与服务市场化研究的重点主要是市场化过程中的模式选择，市场化后的公司治理、融资，运营、定价以及诚信问题，还有与市场化服务等。研究的目的是解决决目前城市公共基础设施与服务存在“政企不分”、“责、权、利”关系不明，市场机制失灵，投资机制缺乏约束，建设规模失控，投入产出效益欠佳，存量资产难以盘话，建设资金无法形成良性循环等问题，为城市寻找一条可行的发展之路。

2）研究的方法。（1）调查研究法。主要是通过访谈、实地调查等方式，了解情况，然后整理归纳。值得一提的是这次调查我之所以设有采取大张旗鼓的问卷调查方法，主要是据于以下原因：由于目前贵港市正酝酿城市自来水的市场化供给，在情况不明了的情况下，为了不影响贵港市推进城市公共基础设施市场化进程、更为了获取真实情况，因为如果大张旗鼓地开展问卷调查，就有可能引起调查对象误以为是行为而不愿把真实想法表达出来，甚至有可能导致干部的思想波动而引起不必要的麻烦。所以在访谈中我一再声明，这仅仅是我的个人行为，是我为了完成学业论文而进行的一项调查活动，与无关。（2）实证研究法。即在查阅大量资料，吃透理解前人研究的基础上，结合贵港实际进行实证分析，旨在寻找一条适合贵港实际的市场化道路，为贵港市城市公共基础设施与服务的市场化提供服务。

2  城市公共基础设施与服务的提供：理论的研究

2.1 城市公共基础设施与服务的特征

城市公共基础设施与服务就城市而言是“确保其正常运转的能源流、信息流、净水流、雨水流、污水流、人流、货流的载体，这些载体的存在和发展成为城市聚集所带来的人口集中、环境污染、交通混乱等城市顽症进行了疏导和根治，促进城市运转步入良性循环。它是城市生产、生活最基本的承载体，是城市物质形式最重要的组成部分，也是城市和乡村之间最显而易见的区别。其有以下特征：

1) 使用的公用性。即城市公共基础设施一般不是为某个人、某个单位所专用的，所有在其使用范围内的城市居民和从事生产、运营及其他活动的单位都可使用。

2) 服务的非盈利性。城市公共基础设施与服务都具有社会化服力的性质，建设的主要目的是达到一定的社会效果，如改善人民的生活条件和环境，为城市的生产和运营提供更为方便的条件，保证城市和人民的安全等等。大多数城市公共基础设施的使用不是以经济为衡量标准，而是以服务范围和服务对象的多少、服务水平的高低为标准，有些设施的使用则是无偿的或是象征性的收费。在一般情况下，城市公共基础设施大都是由规划和投资建设，在规划和投资建设公共设施时一般是以社会效益为出发点。并不指望从项目本身的运营中获得多少经济上的收益，其着眼点是使城市的运行效率得到提高，以满足需要为主，盈利一般只是参考的条件，经济效益服从于社会效益的需要。

3) 价格的控制性。城市公共基础设施与城市社会和经济发展以及人民群众的生活活动有着密切的联系，其使用价格的水平与变动往往对社会各方面产生较大的影响。因此，城市公共基础设施的使用价格在我国市场经济发展到目前的情况下，大多数仍由控制，实行定价或指导性价格，常常是宁可衬贴，也不允许随便涨价。

4) 建设的超前性。城市公共基础设施内容广泛，其建设项目一般都是具有规模大、投资多、施工周期长的特点。而城市的发展则需要公共基础设施建设的同步服务，所以，在公共基础设施的建设和规划中，一定要注意超前建设，注意各种能力的同步形成。超前与同步主要是城市社会经济建设和发展的需要。当然，城市公共基础设施建设的超前必须以合理规划和对经济规模扩张的科学预测为前提，盲目超前，贪大图快只会造成不应有的浪费，致使投资沉淀，成本上升，投资回收困难。

5) 建设资金回收的间接性。由于城市公共基础设施具有非盈利性特点，其建设投入往往无法直接从公共基础设施的运行收益中收回，除了一些有明显经济效益的基础设施项目外，大多数公共基础设施体现的主要是社会效益，只有通过社会生产环境和生活环境的改善，在促进经济社会发展过程中，从中增加的税收中得以补偿，这也决定了城市公共基础设施与服务通常要由进行规划和投资兴建。

 6) 自然垄断性。城市公共基础设施服务的生产经营过程必须依赖网络(自来水、煤气管网，公交线路)才能得以完成。这种对网络的依赖性决定了其自然垄断的特点：一方面，网络建设是公用事业领域固定成本的主要部分，具有显著的规模经济性，即平均成本和边际成本在很大范围内是递减的；另一方面，公用事业生产的主要环节高度垂直相关(如自来水的制水、供水、排水、污水处理)，主要产品结合紧密，又具有明显的范围经济性。这两个方面决定了公用事业生产经营的成本弱增性，即由一家企业生产全部产品(或多种产品)比由两家以上企业生产，成本更低。城市公共基础设施的自然垄断性，要求在某一特定区域内维持垄断的市场结构，以保证较低的生产成本。同时，为了提高资源配置效率，这种垄断的市场结构的形成应当是低成本的，其运行过程中还要防止企业的垄断行为。因此，往往在市场结构、市场准入、产品价格、产品质量等方面对城市公共基础设施服务进行规制，规制的手段、方法不当很容易形成政企不分。

7) 公益性。 城市公共基础设施服务的公益性主要体现在其产品的特殊性上。城市公共基础设施服务所提供的产品(或服务)，是一种介于公共物品和私人物品之间的准公共物品。作为最终消费品，它与城市居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关；作为要素投入，不仅关系到其他生产者成本状况，还关系到能否正常、稳定地组织生产活动。也就是说，城市公共基础设施服务与生产生活的费用和生产生活的连续性、便捷性直接紧密地联系在一起。城市公共基础设施服务的公益性，要求企业以合理的价格、优良的质量、较为充足的数量向社会稳定安全地提供产品，为经济社会发展提供共同条件，从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。而具有一定自然垄断性质的公用事业本身是难以自动满足公益性目标的。，企业为获得利润最大化，往往凭借其垄断地位，以较高的价格、相对较低的数量提供劣质的产品与服务。因此，必须对其提供的产品和服务的数量、质量、价格等进行规制，以更好地满足社会公共利益的需要。

    8) 区域性。 城市公共基础设施服务赖以生存的网络建设，受到人口集中程度，在人口高度密集的城市建设网络是可行的，而在人口密度较小的农村地区建设网络显然是不经济的(至少在目前的技术经济条件下是这样)。因此，根本不可能建设一个全国性的网络系统，只能是以单个城市为基础形成区域性性的网络。

2.2 城市公共基础设施与服务的提供：与市场的途径

城市公共基础设施与服务作为城市的一个基础性综合系统，是城市各种活动的承裁体，其需求是由城市的性质、功能、发展水平等方面的因素决定的，而它的供给则由于它具有公用性特征，使得城市必然成为公共基础设施与服务的直接或间接的提供者和承担者。所谓直接供给就是直接生产并提供服务。而间接供给则指引入市场机制通过合同外包或特许经营等方式由私人提供。从这一点来看城市公共基础设施与服务的提供主要有两种途径，一是直接提供，二是通过市场化途径由私人提供。由于城市公共基础设施普遍具有为整个城市提供公共服务的特点，其有此产品和服务具有公益性和社会福利性，完全的市场化必然损害到使用者的利益，造成整体社会效益的缺失。实际上，在国外，很多公用事业都由企业来经营，但企业实际上进行的是非完全的市场经营。一方面给予企业相应的优惠与支持以确保经营企业的盈利能力，提高经营企业的积极性，另一方面，通过对企业制定各种管制和进行一定的行为约束以确保整个系统的社会经济效益最大化。因此，采取何种途径的供给方式，应根据公共基础设施与服务提供的产品和服务的性质，正确区分不同项目的经营属性，以不同的经济（如财政补贴等等）加以区别对待。

从经营属性分，我国公共基础设施与服务可分为三类：第一类属社会公共消费，类似于纯公共物品。如市内道路，河堤，降水排放、护坡、行道树、绿地、消防及各种防灾工程。这类设施，因其具有不可计量性、不可减少性、不具有个人消费性以及服务对象不具选择性等特点，项目一般无法向使用者收费。因此，其投资主体自然应该是部门，以财政拨款或辅以其他方式筹集资金进行建设，并由财政予以补贴经营。第二类属私人消费，如自来水、电、热、气、电讯、邮电、交通等产品和服务。虽然是准公共物品，但具有明显的私人物品性质。既具有排他性，又具有竞争性，完全可以进行市场化运作，向使用者收费，通过价格形式予以补偿。对于这类项目应该逐步退出该领域的经营，引入竞争机制，允许各种所有制形式的企业参与投资经营，确立企业的投资主体地位。同时，由于它在供给方面具有自然垄断性，需要实行必要的干预和监督。第三类介于公共消费与私人消费之间的城市公共消费与私人消费之间的城市公共基础设施，包括公园、污水处理厂、垃圾处理厂、停车场、地铁等。由于其较强的外部效应或生产设备的不可分性，因而具有准公共物品的特征，向使用者收费只能够补一部分，财政应补助其他部分。此类项目也不必由全部包揽，可以采用项目贴息、税收返还等补偿形式来吸引社会资金的投入。其实，在市场经济条件下，不论何种类型的项目经营都应该立足于市场竞争，在商业化、市场化比例的环境中运行，打破垄断，按照统一的透明的规章制度操作。

新中国成立以来，我国城市公共基础设施与服务长期被当作社会公益性福利事业对待，只强调它的公共服务性，而根本没有认识到它也是一项重要的社会经济活动。因此，采取供给制的办法，实行低价格、低租金、国家补贴，用户使用一吨水仅几分钱。一度电也只要壹两角钱，供暖费有由和企事业单位包干支付，这种售价与成本完全倒挂，价格与价值严重背离的现象，本来的财政就很有限，更使的财政负担加重，结果建一个基础设施项目就背上一个包袱，没有更多的资金投入城市公共基础设施的维修与善护，城市公共基础设施的投资。建设与经营管理进入恶性循环。

改革开放后，随着经济地快速发展，我国和各级地方加大对城市公共基础设施的投资额度，同时多方筹措资金，改变的为主体的单一投资结构，加快了城市基础设施建设的步伐。但是，在城市公共基础设施建设与管理过程中，行为仍起主导作用。实践证明，以政企不分、政事不分、垄断经营为主的城市公共基础设施服务，其特征是是市政服务的唯一提供者和生产者，集决策、管理、监督、生产、服务与一身，城市公共基础设施服务提供量的多少是根据计划而不是根据市场需求来决定的，承担了城市公共基础设施服务的所有责任和风险，消费者对所提供的服务没有选择权，服务的优劣无法从市场渠道得到判断，服务或产品价格主要由计划确定。这种供给已不适应社会主义市场经济环境，必须加以改革，也即实行市场化供给。这是因为城市公共基础设施服务的市场化供给是以打破垄断、开放市场为前提的，其特征既表现为市场经济本身的内在要求，又有作为一种公共服务所应具有的特殊性质，主要特征大致可以概括如下。

1) 作为公共基础设施与服务的提供者与生产者角色分离。在市场化供给的条件下，仍将是城市公共基础设施的服务规划者和决策者，但不再是服务的生产者，生产者既可以是国有企业，也可以是民营企业、外资企业或个体经营者。政企分开，城市公共基础设施与服务的决策、监督职能与生产职能相分离，这是实现市场化供给的重要特征。在市场化供给的条件下，部门根据规划和公众需求决定增加或改善何种公共基础设施与服务，至于由谁来投资、谁来生产、如何实施，则采用市场机制的办法，由市场竞争所决定。不再对城市公共基础设施企业的经营管理有决定权，包括企业领导者的确定、用工多少、成本核算、盈亏效益、质量控制等企业经营方面的各种事务。

2) 管制与市场竞争有机结合。尽管城市的供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、垃圾收集与处理、园林绿化等城市公共基础设施与服务所具备的公共物品特性的程度有所差异，如排水比供水有更明显的公共物品特性，但总体上它们都可以归为城市的公共服务类。对公共服务的责任是城市公共基础设施与服务实施管制的理论基础。管制是对城市公共基础设施与服务市场的直接干预，具体表现为依据法律法规对城市公共基础设施企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。但管制不等于直接提供生产，也不等于有权随意决定由谁来生产。生产者的确定应当引入市场机制。对非经营性服务，如街道保洁、绿化等采用采购的方式，招标选择生产者，对经营性服务，如供水、供气等，则通过特许权授予的方式，竞争招标选择投资者或经营者，即在特定时期内，通过竞争性招标把特许权授予特定的企业。管制下的竞争是市场化供给的又一特征。

3) 合同约束取代行政管理。在垄断经营的条件下，对其所属的企业和事业单位是一种行政管理关系，它既包括人事任命、组织机构设置、职工福利等非经营活动，也包括投资审批、服务对象确定、亏损补贴等经营活动，这种行政管理关系之密切，几乎可以将这些企事业单位等同于这个领域的代表。而市场化供给机制建立后，作为城市公共基础设施与服务需要的提供者，通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系，这种合同大致可以分为两类，一类是由付费的服务承包合同，另一类是由消费者付费的特许经营合同。与服务提供者通过合同建立起的经济关系，对双方都有约束作用，一旦服务没有达到质量标准，有权重新选择服务者，一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决，这样城市公共基础设施与服务真正具备了市场经济的素质。    　　                   

4) 投资和生产主体多元。这个多元化不仅仅指国内、国外、国有、民营、个体、合资、股份等，各种投资者均可投资，而且指城市公共基础设施与服务的市场不能有唯一的生产者，不论这个唯一的生产者是什么所有制性质。因为只要它是唯一的，必然就是垄断的，或消费者就无从对其所提供的服务进行比较和判别，也就无法进行选择。城市公共基础设施与服务的市场应是一个由企业、民间投资者和外商投资者等多元投资主体共同参与的有序竞争格局，各种投资者凡是具备条件的，均可以通过竞争成为生产者。总之，在市场化供给的条件下，投资和生产主体应是多个竞争的，投资者或生产者不再受其所有制形式和地域性的，其投资能力、经营业绩、信誉等级等成为进入城市公共基础设施与服务市场的首要条件。

5) 投资的风险、责任、回报分散。尽管大多数城市公共基础服务行业有需求稳定、现金流量大、关心、社会关注等投资优势，但与其它行业一样，同样存在投资风险，特别是城市公共基础设施与服务投资额大、涉及政治和社会等多种因素、建设期和回收期长，投资风险更具独特性。在承担全部投资时，所有风险、责任和回报都由承担。在市场化条件下，则是按照与投资者和生产者的角色分工不同，风险、责任、回报分别各自承担。一般来说，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，属于决策或管制产生的，由承担，属于不可抗力的，由和投资者共同承担。

3  城市公共基础设施与服务的市场化供给：国际与国内的经验

3.1 国际经验

在国外，城市公共基础设施与服务的市场化供给是一个很普遍的事情。如19世纪末20世纪初英国和美国的天然气、自来水、运河、电车、高速公路。电力主要是由私人提供，1980年美国的3/5的自来水厂为私人所有。再以1993年10月《公用设施财政》所显示的数据，自80年代起，全世界有148个包括排水、垃圾收集、运河清淤、人   改造等在内的环境基础设施项目是由私人投资的，投资额达到600亿美元。在法国和德国，将基础设为非经营性的和经营性两种，前者如城市道路，地铁等，完全由投资，后者如供水、供气、污水及垃圾处理等，允许私人企业进入，并鼓励企业通过市场筹资。以城市自来水为例，国外城市自来水的市场化早在二十世纪八十年代末就已开始。各国的做法各有不同，如德国基本上是由地方管理，可以说是公有公营；而法国实行特许经营制度，法国的两大水务集团是目前世界上最大的水务集团之一；英国公用事业原来是皇家经营的。自撒切尔夫人上台后，为了提高公用事业的效率和解决的财政需求，在改革过程中拿公用事业民营化开刀。电信，煤气，电力，水务也纷纷市场化。美国多年来，也是经营公用事业，但由于水质下降，水压不足，导致市民对政不满，近年来，从亚特兰大市开始，许多州市实行特许权经营，外国公司相继涌入。目前城市自来水市场化影响最大者，当属法国的特许权经营模式及英国的非国有化进程。下面，我以英国为例，对国外城市自来水市场化进行实践分析

英国的自来水市场化于19年进行,其动因是20世纪70年代中期英国发生高失业率和高通货率打破了人们对传统凯恩斯主义实行宏观，能自动达到供需总量平衡的信念。1976年国际货币基金组织强化紧缩预算控制和贷款目标，使国有城市公用事业所需要的财政补贴无法得到满足。加上也没有足够的财力对这些国有产业进行投资，于是便觉得市场化对其很有吸引力。1979年玛格丽特.撒切尔当选英国首相后推行一系列的非国有化运动(市场化的特殊形式),进一步推动了包括自来水在内的公用事业市场化。

1) 英国的自来水市场化形式主要有以下三种：一是出售国有资产，主要形式是向社会公众发行股票以出售国有资产，实现国有资产从公共部门向私人部门的转移；二是放松管制，打破国家对产业垄断的格局，取消新企业进入产业的行规壁垒，这既可以在出售国有资产的情况下实现，也可以在不出售国有资产的情况下实现；三是通过特许投标、合同承包、鼓励私人部门提供可市场化的产品或服务，它不涉及资产所有权的转移。

2) 英国包括自来水在内的公用事业市场化的成功之处是：一是立法先行。英国在推行共用事业市场化之前，准备的法律文件和配套的规章制度就非常完备，包括准入制度、退出机制、监督依据以及争端处理等等，这是英国市场化的重要保证。二是管制。英国在城市公用事业实行市场化改革期间，对管制也进行了相应的改革，而且管制又以立法为先导，这使市场化改革具有法律依据和实施程序。如根据19年颁布的《自来水法》，英国成立“自来水服务管制办公室”和“国家江河管理局”，具体负责城市自来水的经营许可、价格、质量以及投资等方面的管制。英国的管制管重点是管价格和质量。比如，在水质方面，他们就建立了一套非常完备的检测体系，对城市自来水的质量进行全方位的监督，确保水的安全。三是重视管制的社会监督。其措施包括：（1）在城市公用事业建立专业消费者组织。代表消费者监督和企业。（2）建立和健全听证会制度。凡调整管制法规都要实行听证会制度，进行社会监督，并反复修改，力求公正。

3) 英国的自来水市场化改革的经验教训是：（1）政企分离是管制改革的关键。英国在市场化改革前，城市自来水服务实行的是以“政企合一”为特征的管制。80年代初，英国在对城市自来水实行民营化改革的同时，对水务行业的管制也实行了重大改革。其改革的中心内容是，从根本上调整与企业间的关系，即把原来由直接干预企业经营活动的政企关系调整为由间接控制企业主要经济活动的政企关系，实现从以政企合一为特征的管制向以政企分离为特征的过渡。英国的改革实践证明，新促进了国有企业的经营效率，提高了城市公用事业的经济效率。这无疑为我国城市自来水服务的民营化改革提供了一个有经验支持的重要思路。（2）竞争是提高城市自来水服务经济效率的根本途径。在英国城市自来水民营化改革的实践中，在对竞争作用的评价和如何促进竞争方面有许多经验教训。由于英国城市自来水管制的重大改革是与市场化相伴进行的，这就容易给人们一种假象，似乎市场化本身就能促进经济效率。但从本质上分析，真正促进效率提高的是市场竞争。英国城市自来水市场化改革的最大贡献是，它客观上促进了管制改革，形成了政企分离的新，为在城市自来水运用竞争机制创造了制度环境。但经济效率最终来自于竞争，如果不充分发挥竞争机制的积极作用，单纯的市场化并不能提高城市自来水服务的经济效率。这给我们一个重要的启示：在城市自来水服务实行市场化改革不是根本目的，最重要的是通过市场化推动城市自来水服务的管制改革，放松进入壁垒，尽可能发挥市场竞争机制的作用，以提高城市自来水服务的经济效率。（3）有效竞争是制定管制的目标导向。城市自来水服务需要巨额投资，这些投资的专用性很强，一旦投资就难以挪作他用，沉淀成本很大。投资项目建成并投入使用后，在一定的产出范围内，单位产品成本会随着产出量的增加而下降。因此，城市自来水服务的一个显著特点就是表现为巨大的规模经济性。即在城市自来水行业，由一家或极少数几家企业垄断性经营能使成本效率最大化。这就要求制定进入的管制，以保证城市自来水服务的规模经济性。但这会导致垄断企业放松内部管理和技术创新，使实际达到的生产效率大大低于可能达到的最大生产效率，即导致生产低效率；同时，垄断企业还可能凭借其市场垄断力量，通过制订垄断高价以谋取垄断利润，从而导致社会分配低效率。这意味着为克服市场垄断所造成的生产低效率和社会分配低效率，就应该允许较多的企业进入产业进行竞争性经营，发挥市场竞争机制的作用，以刺激经济效率。这就要求制定允许新企业进入产业的管制。这样，城市自来水服务的管制制定者总是面临着规模经济与竞争活力的两难选择。解决着一难题的办法是兼顾规模经济与竞争活力，把两者协调起来,这就是克拉克首先提出的有效竞争（workable competition）问题。有效竞争是一个由企业适度规模和适度竞争相结合的区域状态，即在某一产业中，只要企业的规模达到最低适度规模（或是最小经济规模）要求，同时，在该产业中，市场竞争度能保证竞争收益大于竞争成本，即处于适度竞争范围。那么，这个产业就基本上处于有效竞争状态。这可以作为衡量有效竞争的一个标准，也可作为制定城市公用事业管制的一个参考依据。4．按照经济原理制定城市自来水的管制价格。英国在城市自来水实行市场化改革前，在制定管制价格时，也经常首先考虑政治因素，其次才考虑经济因素，因而不能刺激企业提高生产效率。英国在市场化改革中，对城市自来水价格管制改革的一个重要内容，就是实行最高限价模型，即RPI—X价格管制模型，RPI为零售价格数（Retail Price Index, 即通货膨胀率），X是对企业所规定的生产效率增长率，对X值作周期性调整。由于零售价格指数对企业来说是一个外生变量，企业要取得较多的利润，就只有通过努力使生产效率的实际增长率高于规定的X值。这就促使企业自觉优化生产要素组合，进行技术革新和加强企业内部管理，以提高生产效率。同时，由于英国的价格管制模型不直接控制企业利润，企业在规定的最高限价下有利润最大化的自由，只要企业善于经营，不断提高生产效率，就能取得较多的利润，从而使企业能不断得到自我发展。此外，由于英国对电信、电力、煤气供应等城市自来水所规定的X值都大于零售价格指数，而且有不断调高的趋势，这意味着RPI—X是一个负数，企业每年必须把价格下降|RPI—X|，这使消费者能从企业效率提高后享受较低的价格，有利于提高社会配置效率。因此，英国的价格管制模型具有较好的经济性能。根据我国城市自来水现行价格管制存在的问题，并借鉴英国的经验，我国价格管制改革可采取的一种基本思路是：逐步以经济原理为基础，建立高效率的价格管制。

3.2 国内经验

在我国，实际上从1970年代末水务行业就开始零星对外开放。目前，公司已在沈阳、天津、成都、重庆、郑州等近20个城市建立了自来水厂，应该说我国城市自来水的市场化实践效果是显著的：首先，建设资金来源渠道得以扩展。无论是北京第十水厂外资BOT项目，还是长沙第八水厂的民营BOT项目的成功实施，表明在市场化下，社会资金参与市政公用设施建设，可以有效地解决投资不足的矛盾，可以在市场机制的运作下，充分体现外资企业和民营企业灵活、高效、重质量、重管理的特点。其次，促使国有企业改革，引进先进的经营理念和管理经验。上海、天津、青岛等城市通过与国外水务公司合资，合作经营现有企业，不但盘活了公用设施存量，为投入新的设施建设提供了资金，而且通过合作经营，迫使原国有企业进行改革，改进了原国有企业的经营机制，提高了企业经营效益。第三，分担了投资公用设施的风险，减轻了财政补贴压力。在投资多元化的条件下，本来由承担的融资风险、建设风险和经营风险，改由新的投资者承担，由于准予进入的企业一般是融资能力强，风险意识强，经营业绩好的外资企业或民营企业，因而相应减少了风险，减轻了财政补贴压力。第四，提高了市场的竞争活力。在一些城市市政公用设施市场开放的行业中，由于外资涌进和民营资本的进入，原国有自来水公司面临着竞争的压力，过去长期以来由所属企事业垄断本地区自来水产品或服务的生产、输送、销售等所有环节的做法已难维持，市场竞争的局面初步形成，竞争产生效率的现象也已经出现。但城市自来水的市场化也并非一好百好，至少目前还存在四大障碍：一是门槛高。尽管国家已经出台了有关法律、法规和允许民营企业公用事业领域，但由于我国多数城市的市场化还是比较低，地方的办事不够规范以及中国任期的短期性，使得要想获得城市自来水的特许经营权也并非易事。由于城市自来水企业目前的收入还是比较稳定，尽管效益不是很好，但干部职工还是比较满意，所以作为地方如果不是万不得已，他们是不会去考虑城市自来水的市场化问题的。因此，为了社会稳定，他们往往人为地抬高门槛，让想进入的企业望而却步。二是水价低。“微利保本”一直是我国水行业的指导思想，正是在这一指导思想的影响下，我国很多地方的水价严重偏低，加上多年来水被当作了社会福利，长期实行水的价值回归，而且水价呆滞，提价非常困难，因此，整体水价在下降。低微的水价对于民营企业来说肯定不是一件好事，因为它会影响到企业投资的回报。三是冗员多。冗员是国内水务企业普遍存在的问题。如贵港市供水公司是一家年产值仅有1500多万元的国有控股企业，但目前其干部职工就有348人，这样的一家企业如果要实行市场化，而新进入企业又不愿意全部接收所有员工的话，那么的压力将是很大。所以，在城市自来水市场化操作过程中，地出于社会稳定的考虑，往往规定收购兼并方不得裁员或在一定时间内不裁员不减薪。但作为进入条件，收购兼并方确实难以接受。四是管网改造难。由于国有自来水公司的管网一般都很陈旧，有些已经到了该维修改造的时候，但由于经费困难长期得不到改造，导致自来水漏损率高，据有关部门统计2003年全国660家供水企业平均漏损率为23.4%,北京供水集团公司近三年实际漏损率平均为16.40%，而贵港市自来水供水公司近三年的实际漏损率平均则高达37%。总之，对于我国城市自来水的市场化来说，目前才是刚刚起步，还有很多需要完善的地方，用联合国开发计划署项目中国水务督察专家、国际水协中国顾问、华东师大亚欧研究中心研究员、教授高中的话来说就是：“不可因噎废食，要走自己的道路，要制定出行之有效的监管方法，谨慎行事，不可操之过急。总之，一定要民赢。”

4  贵港市城市自来水改革一般分析

4.1 现状

贵港市原名贵县，位于广西东南部，西江流域中游，广西最大冲击平原浔郁平原中部，以华南内河大港而得名。1988年改为市，原属广西玉林地区的三个县级市之一。1995年10月批准广西壮族自治区行政区划调整报告，在原县级贵港市基础上，于1996年6月正式组建新的地级贵港市。地级贵港市所辖范围为原县级贵港市调整后的港南、港北和覃塘区；原玉林地区所辖的县级桂平市和平南县，总人口465万，其中，城区人口35万，面积10595平方公里。地级贵港市成立后，尽管港市加快经济发展步伐，但由于基础薄弱，经济总量小，城市建设经费很少，特别是城市公共基础设施建设经济短缺，下面，我以城市自来水为例进行分析：

贵港市城市自来水服务主要是由贵港市供水有限责任公司提供。贵港市供水有限责任公司组建于2000年10月，是在原国营贵港市自来水公司基础上改制的，其前身是贵县自来水厂。贵港市自来水有限责任公司现拥有紫泉、南江和龙床三家水厂，日生产能力为16.7万吨。其中，建于1960年的紫泉水厂设计日生产能力为2.5万吨，后因设备陈旧报废了0.8万吨生产线,现其实际日生产能力为1.7万吨；1994年投资兴建的南江水厂其设计日供水量为5万吨；而1999年动工兴建的龙床水厂目前一期工程已完工并投入使用，其设计日供水量为10万吨。这几家水厂目前已实行连网，管网长98KM，供水面积28KM，城区用水普及率87%，服务人口32万左右。另外，在城区内还有贵糖集团公司、贵港钢铁制造公司以及贵港红旗造纸公司三个单位水厂和上100个自备井供水设备，服务人口近3万人，年供水量1000多万吨，其中多数为工业用水。贵港市城市自来水服务以居民生活用水为主，占75%以上；其次是营业用水，占23%左右；而工业用水较少，一般在2%以下。贵港市供水有限责任公司直属于贵港市建设局的一家国有控股企业,其中，国有股占98%，其它是职工股。它是贵港市唯一一家自来水供水公司，主营自来水生产和经营,兼营供水设备安装维修及纯净水生产销售。

4.2 存在的问题

与全国一样，贵港市一直都将城市自来水视为公益性事业，与长期以来的低工资相适应，城市自来水采取的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。尽管20世纪90年代进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等，但改革幅度和变化都比较小，特别是2000年的公司改制很不彻底，传统的弊端不仅没有消除而且随着公司规模的扩大表现得更为明显和严重。公司当前存在的主要问题是:

1) 亏损经营，负担沉重。由于连年投资，特别是1999年龙床水厂的上马以及2003年中心城区管网的改造，加上受城市公用事业指令性价格形成机制及宏观经济和城市居民较低收入水平的约束，原材料、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善等影响，贵港市供水有限公司连年亏损，利润已连续三年出现负值，其中2001年是-66.47元,2002年-538119.87元,2003年是-4572116.08元。债务负担沉重，公司目前负债达7147万元。其中，龙床水厂国债借款3200万元，银行贷款3000万元；中心城区管网改造国债借款1100万元。

2) 缺乏自主权和积极性。由于公司属国有控股企业，而且水带有公益性，涉及群众生活和生命安全，因此，公司的生产经营活动，特别是较大的投资活动一般均由安排，企业没有实质性的经营决策权。比如，1994年江南水厂的投产已基本解决了贵港市的供水紧张问题，但在的安排下1999年又上马了龙床水厂，导致公司负担更加沉重。据销售部记录统计，近三年来贵港市自来水公司的日售水量为4.2万吨,日供水量为5.15万吨,最高日售水量为8万吨。也就是说目前贵港市只要有一座日供水量为10万吨的自来水厂就已足够,但目前贵港市三个自来水厂的日供水量达到了16.7万吨,远远超出需要,这就造成了大量投资资本的沉淀,造成不必要的浪费，也增加公司的成本和负担。另外，公司目前的人事任免都要经贵港市建设局党组讨论，公司的进人虽然不必经上面批准，但上面的“条子”你必须接受，所以，这就是为什么公司现在的冗员多的原因。按企业设计的定员数（无设计定员的参照《城市建设各行业编制定员施行标准》规定）核定该公司的员工数应该是250人左右，但实际上公司目前有干部职工348人，超员近100人。

3) 生产效率低，服务质量差。由于贵港市供水有限公司是贵港市唯一一家供水企业，而且供水的需求是比较稳定的，加上水是人们生活的必需品，长期的垄断经营，养成了公司干部职工不思进取，缺乏创新性，也导致生产效率低。另外，长期的垄断经营，还养成干部职工的一种霸气，服务意识差。

贵港市城市自来水服务存在的问题是由于造成的，这种已经不适应城市经济和社会发展的需要，因此，必须改革，而目前从国际国内的实践看，就是实行市场化供给。这也是目前城市公共基础设施与服务的改革方向。

5  贵港市城市自来水的市场化：未来的发展

5.1 市场化的模式

市场化的模式很多，目前国际比较通用的有BOT、BTO、TOT以及O&M等几种模式化，我国应用这几重模式取得比较成功的例子也不少，如上海竹园第一污水处理厂项目，即由以民间资本为主的投资联合体以BOT形式投资建设并专营20年、北京肖家河污水处理厂、四川瑞云集团按BOT模式建设邛崃市新城区和以ＢＯＴ方式融资建设的以焚烧垃圾发电的南海环保发电厂。而2002年5月，上海浦东自来水公司50％国有股股权溢价转让给威望迪公司，威望迪以20亿元现金，即超过资产评估价格近三倍的价格取得上海浦东自来水厂的经营权则是我国应用TOT模式取得成功的好例子。下面我想以实际例子介绍我国在市场化方面取得比较成功的模式：   

１) 组建大型公用事业集团。其中 深圳水务集团是建立大型公用事业集团的典型。深圳是从一个边陲小镇发展起来的，原先只有一个自来水厂。在特区成立后，随着人口的增长和经济的高速发展，对自来水的需求量也不断增加，自来水的供求矛盾十分尖锐。1996年10月，原自来水企业改制为深圳市属国有大型独100次常委会决定，市自来水建设投资由过去投资为主改为由企业投资为主，积极实施跨区域经营战略，在保定、杭州等地与国际水务资本展开了激烈竞标。2001年深圳市以自来水公司为基础，吸收排水业务，由深圳市牵头组建了总资产约60亿的大型水务集团。深圳市在全国率先以法规的形式明确了按“供水成本+税费+合理利润率”的原则确定水费标准，并确立供水企业的供水净资产利润率应在6%—8%之间。长春水务集团有限责任公司也是一家典型的包括远水(引松入长)、制水、供水、排水、污水处理，以及管道、仪表、施工等生产经营活动的大型公用事业集团公司。

２) 原有企业分拆模式。原有企业分拆模式就是把既定的一家自来水公司分为几家，打破原有的垄断局面，形成适度市场竞争格局。1999年4月，“一包天下”的上海市自来水公司下属10家自来水厂改制为有限责任公司；同年11月，上海市原自来水公司分拆为四家自来水公司，闵行、浦东、市南、市北四个核算自主经营的有限公司相继成立，原排水公司分拆为五家排水公司。通过拆分自来水公司为四家区域性、具有适度竞争关系的自来水公司，在一定程度上暴露了原来企业经营方面的一些问题，基本分清了性亏损和经营性亏损，并很快取消了财政补贴。分拆促成了良好的竞争局面尽快形成，全面激活了企业、职工和市场。四大自来水公司纷纷推出成本管理、多元拓展、竞争上岗等有效机制，经济效益明显增长。职工观念也发生显著变化，市场意识、经营意识、成本意识、竞争意识普遍增强，努力开发市场成为他们的自觉行为。企业亏损局面得以扭转，在塑造企业新的形象方面也取得较好成果。曾经一年亏损8亿元的上海自来水行业，在2000年上海的供水系统一改往年的巨额亏损面貌，实现盈利3000多万元。

３) “厂网分离，水厂上市”模式。“厂网分离，水厂上市”模式是指自来水集团公司将企业内部的自来水厂和供水管网分离经营的一种改革调整办法。厂网分离后，实施水厂竞价上网，促使水厂降低水成本，同时自来水集团将回报稳定、资产优良的水厂包装上市，为集团的管网维护和建设以及其他业务筹措融通资金。在这方面江西南昌水业集团有限责任公司于2002年8月1日正式成立了“南昌供水有限责任公司”，实行自来水生产与供水管网相关的资产分离形成南昌城市供水厂与管网“一分为二”的局面。南昌供水有限责任公司主要承担自来水销售、供水管网的建设和维护管理职能。新的水业集团有限责任公司则主要承担投资经营和资本运作的职能。集团公司主要投资控股的江西洪城水业股份有限公司，将三大主力水厂优良资产进行重组，积极筹备申报上市。上市发行股票募集资金将有效地解决建设集团公司的青云水厂三期工程、牛行水厂的建设资金问题，促进企业迅速发展。目前我国证券市场以水务为主营的上市公司有：原水股份、武汉控股和南海发展主业为供水业务等公司。从该类上市公司总体来看，供水业务盈利水平很高，毛利率和净利率都十分可观，但因其资产负债率偏高，致使其净资产回报率相对偏低。    

４) 合资合作经营模式。合资合作经营模式是指自来水公司把本公司的单个水厂(排污厂)分离出来，与外资合作经营，或出售给其他企业经营，或者采取BOT方式确定建设和运营单位。由于国家在外商投资指导目录上，禁止非国有经济进入城市管网，同时自来水水厂(排污厂)回报稳定、利润较高，我国首先放开了部分自来水厂的建设。 2000年初原国家计委提出：“取消民间投资禁区。除关系和必须由国家垄断的领域外，其余领域都应允许民间资本进入。”因此合资合作经营模式在我国民营化过程中迅速的到应用。在这方面国内比较成功的是2001年法国昭和水务公司与奉贤自来水公司第三水厂合作成立了上海首家中外合作的昭和自来水公司。这种模式应该说适合贵港实际，如果能把管网分离出来，与外资合作，或出售给其它企业经营，或者采取BOT方式确定建设和运营单位。

５) 融资建立股份制企业模式。融资建立股份制企业模式是对既存城市供水企业进行资产评估后，把国有资产以股权形式通过公开招标，部分出让给其他企业，重新组成一个新的股份制企业。新组建的企业完全按照现代企业制度运行，利益共享，风险共担，出让部分所得资金由统一安排，主要用于城市供排水设施建设。在供水设施能力已饱和的情况下，这笔资金就可全部用于城市污水处理设施建设，治理水污染。融资建立股份制企业模式不仅解决发展自来水行业的资金短缺问题，又能通过股份制来扩大公有资本的支配范围，并且学习外国水务先进技术和管理经验可以提高我国自来水行业的整体水平。目前比较成功的例子就是上海浦东自来水公司的改革。虽然与上海自来水系统另外三家区域性公司相比，自来水浦东有限公司的规模并不是最大的，但它的发展前景好，与市中心的用水趋于饱和情况相比，浦东无论工业用水或生活用水都呈上升趋势。所以浦东自来水公司股权改革项目一经提出，就吸引了众多知名的国际水务集团。2002年5月，世界上规模最大的水处理公司法国通用水务公司以20亿元现金，超过资产评估价格近三倍的价格获得了上海浦东自来水公司50%国有股股权。这标志着我国第一个集制水、输配、销售为一体的中外合资自来水有限公司在沪诞生。此次国有股转让过程中，在现有法律的许可框架内，中方让出了最高限度的50%股权，并约定了50年合资期限，新组成的自来水公司将由中法双方共同管理，合资双方本着“共同投资、共同经营、共享受益、共担风险”的宗旨，外方担任总经理、公司财务、技术和人事总管等重要职位。公司主要担负浦东城区的供水服务。新公司将不设固定回报，共同承担企业风险，统一接受市物价部门对水价的规定标准。这是外资首次进入从制水到输配的各个环节，涉及到以前不对外资开放的管网水务基础设施。

5.2 市场化的核心问题

市场化的核心问题主要有以下几个方面

１) 定价问题。定价问题是城市自来水服务民营化关键问题，关系到群众和企业的切身利益，定价过高不符合自来水的公益性质，损害群众利益，而定价过低，企业可能会亏损运营。长期以来，由于我国的水资源被无偿或低价使用，自来水水价格在合理程度之下，导致厂家蚀本经营。可以看出，多年来水被当作了社会福利，长期实行水的价值回归。而且水价呆滞，整体水资源价格在下降。以贵港为例，从1960～2003年43年中，水价才调整4次，平均10．7年调整一次。在计划经济时期，物价比较稳定，水价的呆滞还可以理解和接受。自从改革开放以来，物价上涨速度较大，水价的呆滞就意味着整体价格水平的下降。 水价不应只是处理自来水的价格，而是指一种大水价，应真实反映水的真正价值。其构成为：原水价格（水库水、江河湖水、地下水）；管道运输成本；水厂水处理成本；经营者利益；税；污水处理还原成原水的费用，一些国家还要加上水资源缺乏的系数。所以，在民营化改革中，在定价问题上，水价应按经济、环境和社会三个效益原则来定。经济效益使水行业有利可图，良性循环，公营或私营均可维持其保证质量的生产。环境效益使水资源可持续利用，污水还原成接近自然水的状态。社会效益使社会稳定，供水充足、优质，其重点之一即是使贫困人口亦能够饮用清洁水。在技术处理和价格管理建设上，我认为我们可以根据我国城市自来水现行价格管制存在的问题，借鉴英国的经验，采取这样一种基本思路，即逐步以经济原理为基础，建立高效率的价格管制。 

２) 模式的选择问题。模式的选择问题关系到产权安排和公司治理机构问题，也关系到民营化的效果问题，模式选择恰当，会达到满意、企业满意和群众满意大效果，而选择不当，就有可能受到批评，群众的利益就会受到损害。所以，选择模式时一定要慎重。从贵港的实际看，组建大型水务集团公司贵港没有实力，市场也不大；由于贵港市自来水厂都比较小，因此，采取分拆的办法不够现实；至于厂网分开虽然可以，但水厂上市目前贵港难以做到；而合资合作经营虽然很好但就怕不放心，所以我认为贵港城市自来水应该采取融资建立股份制企业比较合适。因为这种模式不仅解决了资金短缺问题，而且企业、都容易接受。

３) 公司治理结构问题。目前，贵港市自来水公司治理结构存在的主要问题是一是政企不分，企业没有自主权，连生产经营决策和投资权都没有。二是价格机制失调，价格不受市场需求的调节，价格低于合理价。三是国企通病。首先是科研能力差，经费少。其次是融资能力差，很难在市场上融资，而西方企业在融资方面往往凭借良好的信誉及集团的优势，既可获得较低的利息贷款；第三是水务方面的复合型人才匮乏；第四是规模小，有很强的地域性，加之地方保护主义，难于跨地经营；第五是服务观念不足；第六是缺乏市场化运作等等。这些问题对于公司运营和发展影响很大,所以,民营化后必须对公司治理结构进行改革。首先，要实行政企分开，给企业更多自主权，除了管好价格和质量外，不要干涉企业事务。其次，要放开市场价，引进竞争，由市场调节价格。第三，要敢于放权给外资。比如由外方担任总经理、公司财务、技术和人事总管等。总之，就是要充分借鉴外企的管理、技术以及人才来解决目前贵港市城市自来水公司所存在的运营问题。

４) 公益目标与商业目标的冲突问题。水是人们日常生活中不可替代的商品,与人们的生产、生活息息相关。水的这种固有的特性使它具有明显的公益性。也正因为水的公益性，使一直把它当作福利直接向自己的国民提供。所以在民营化过程中，公益目标应该是首位的。也就是说，要确保公众在一个合理的价格内饮用到放心的自来水。另外，任何企业都是以赢利为目标，不赢利企业肯定不愿意做。从这一点来说，在民营化过程中，又必须考虑企业的利益。总之，要协调好公益目标与商业目标的关系。理想的民营化结果应该是“三满意”：第一，满意，因为开拓了财源，增加了税收，减少了行政负担；第二，企业满意，因为效益提高、成本降低，经理人员和职工通过参与持股或由于效率提高的奖金而得到更多的收入，以此激励他们把工作做得更好；第三，用户满意，用户应机会均等地得到优质优量和更好的服务，而且就长期来看价格应该是相对稳定的。

5.3 与市场化服务的关系

民营化并非意味着就可以放任不管，或无所不为，相反，的作用很重要。萨瓦斯说，民营化与其说是经济行为，不如说是政治活动。需要持久不懈而又循序渐进的策略手段推进民营化，包括深入研究以获取内部支持，开展公关宣传以获取外部支持，推行税收改革以鼓励民营化，加强立法以扫除障碍，建立强大的利益相关者联盟以支持民营化。我认为在民营化过程中的作用至少有以下三点:

１) 引导。所胃引导，首先是对民营化进行宣传，消除人们对民营化的误解，以获取他们的支持。从目前贵港市的情况看，民营化的阻力，一是既得利益者不肯放下自己的利益。众所周知，自来水厂历来是一块肥肉，谁都想进，从贵港市自来水公司目前超编100多人的事实就可以看得出，尽管贵港市自来水公司这几年效益有所下降，但公司的领导却风光依旧，车进车出，每年的办公费、接待费、车辆使用费100多万，所以，如果实行民营化，这些既得利益者会不会因担心失去既得利益而出来阻挠。二是干部群众中有些由于对民营化不了解或误解，可能会出来煽风点火，或作出不利于民营化推进的事情。所以，我们必须加强宣传，要为公众普及民营化方面知识，不管其理论多么肤浅，必须让公众明白何为民营化，为何要实施民营化，民营化期望解决的问题和长、短效果，如何推进民营化以及民众从中将获得什么收获。当然在民营化过程中，要还要公平对待现有职员，确保职工的利益，不能以牺牲职工的利益来换取民营化的进程，改制过程中，要充分考虑职工及管理层的利益，以承认他们在行业的贡献，激励今后的业绩。引导的第二件工作是消除民营企业参与民营化的担心。这并非多此一举，目前，的失信问题时有发生。如在福建泉州市，民营投资占主体的过江大桥与收费的大桥就遇到了这种情况。民营大桥在建设与高速公路的连接通道时，遭遇了的阻力，几年也未获批准，而收费的大桥却在此期间建了通道，把过路车辆全部引了过来，而民营投资的过江大桥已经是形同虚设，投资2亿多元的项目利润难以期待。民营企业担心的正是因为不履行合同而导致的失信行为。所以,消除民营企业参与民营化的担心非常重要，它是确保民营化取得成功的重要条件。那么，如何消除呢？我认为关键的一条就是要规范办事程序，理顺部门关系，杜绝“吃、拿、卡、要”现象的发生，改善投资环境。只要做到这一点，企业肯定会积极参与民营化活动。

２) 支持。在民营化过程中，支持非常重要，它是民营化取得成功的首要条件。的支持既包括精力和精神上的支持，也包括上的支持。精力和精神上的支持主要是安排有专门的领导负责此项工作，设有专门机构开展此项工作，安排有专门人员从事此项工作。在民营化之前，派有专门人员对民营化对象进行深入调查了解情况，并根据调查结果对民营化项目设定清晰的目标。上的支持，首先是消除不合理的管制，为城市自来水民营化营造良好的法律制度环境。经济学家高中认为，自来水的民营化改革必须以法律为基础，包括和地方的法律法规。国外成功的经验也表明，立法在民营化过程中起到至关重要的作用。英国自来水的民营化始终离不开相关立法，民营化之前，准备的法律非常完备。准入制度、退出机制、监管依据、争端处理等等，不胜枚举。19年制定的《自来水法》就明确提出：要建立“国有江河管理局”，建立“自来水服务管理办公室”，允许10个地区自来水公司民营化，等。所以，在民营化过程中，要营造良好的法律制度环境，要放松管制，进行必要的立法改革，为民营化过程设定清晰、透明的程序，包括竞争性招标、通告、标价和竟标者公示、监督等，良好程序的主要标志包括：用公开公平的标准来审核投标者资格并选拔获胜者，设置合理的时间表，确保有关经营绩效、支付额和未来投资要求的明确标准。要坚持统一规划、统一服务质量标准、统一市场准入制度、统一价格收费制度，确保民营化取得成功。其次要完善的监督机制。的监督是对民营化的另一个重要方面。监督既包括对不履行合同的监督，又包括对企业才采取虚假合同的监督。对于这一点来说，可能企业更为欢迎。那么如何监督，监督什么呢？我想对于来说，主要是做好以下工作：一要严格资格审查。城市公共设施并非有钱就可以经营，而要有能力，有业绩。建设部城建司副张悦认为，虽然，国家取消了对企业资质的审查，但是对于竞标企业的业绩和本身的技术规模会在各地的招标中提出。因此，在民营化过程中，不要轻率决策，要下大力气去研究国内外各种各样条款，作出分析比较，才不致于使签下合同，留下后患。二要引入竞争。竞争是民营化成功的关键。竞争是城市自来水民营化的灵魂，没有竞争必然会导致公共事业从公部门垄断转向私部门垄断。华东师大亚欧研究中心研究员高中认为，在不打破垄断经营的前提下，试图以改革产权的方式，或者以特许方式让私人资本来介入公共服务，虽然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我们没有注意垄断对公共利益的侵害，那么我们既可能创造新的权钱交易空间与市场，同时还可能因此而扩大两级分化，妨碍竞争创造财富的积极价值观的培养。抛弃市场竞争原则，建立在垄断条件下的公共事业民营化，还有将我们引向“官僚垄断资本”市场经济的危险。所以，在民营化过程中，要有意识地采取一些战略措施，创造服务中的自由选择机会，完善竞争环境，在公众中培育接受和支持多样化选择的态度。三是加强学习，了解国内国外的法律法规，了解民营化的操作规程，吸取国内外民营化的经验教训，以便更好地行使监督权。

３) 监管。由于城市自来水具有两重性即垄断性和公益性，所以监管非常重要。首先，垄断性即自然垄断产业，就意味着需要对其实施价格管制，防止私营企业滥用其垄断地位取得超额利润。其次，公益性即意味着其姓“公”，因此，安全、稳定非常重要。所以要加强质量管理，包括水质和服务质量。如何加强管理，目前，国际上有一种叫标杆管理的方法，即建立一个比较参数体系，针对水行业自然垄断的特点，开展地区间的比较竞争。英国每年由供水及排水公司自己上报各项经济技术及服务指标：如水压不足，水质缺陷，停水，限水，污水溢流，用户投诉，环境保护等。则监督其上报指标的准确性。近年来，国际上开始了国家间同行业的标杆管理比较。这是伴随着全球化的进程及水项目的资金流动。其中经济指标包括：单位成本分析，经济模式效率分析，产销差，资本投入，财务收益等。英国设了两个机构，一个叫水经济督查服务办公室，强调为广大顾客服务，它的监管是用一个很复杂的公式，来决定水价。叫K系数。充分考虑企业成本，盈利，投资需求，水质，社会，经济，政治，及消费者利益。另一个机构叫水务督察办公室，专司水质检查。在全年英格兰，威尔士几百万次水质监测中只抽查20次，却产生极大威慑作用。在水安全的监管方面我国做得的确不够，因此，今后要加强，要采取措施，防患于未然，以应付各种可能影响供水系统：从水源到水处理厂，从城市管网到千家万户的各种突发性事件，事故。首先要加强检查。评估现存供水系统安全隐患，薄弱环节，分析以往事故，提出解决办法。其次要加强部门、自来水公司管理及专业人士的教育，提高水安全意识及应急能力包括各部门的协调与快速反应能力。建立危机及突发事件处理程序。第三要加强基础设施建设，提高供水系统反恐防毒的基础设施建设(软件，设备及仪器，化验中心等)。第四要公共意识及教育，加强公众参与及监督。水安全是水行业及的首要关注点，民营化不可影响水安全，有备方能无患。

参考文献

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