信息化管理与电子政务建设的思考

【摘要】

信息化管理，是指各级、各地部门有效利用现代信息和网络通讯技术等信息服务设施，对机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息管理、服务，从而构建一个有效率的、有统合力的、有应变能力的、与国民和谐互动的。电子政务的本质是“以网络为工具，以用户为中心；以应用为灵魂，以便民为目的”。

【关键词】信息化；电子政务；信息服务；国际互联网技术；办公自动化

一、信息化管理、电子政务的建设的背景

　　随着信息技术的发展，信息化的概念不断演化，信息化所包括的内容也在不断扩展。20世纪70、80年代，人们提出了办公自动化的概念，即利用计算机技术来处理办公室的内部业务，主要是文件资料的制作、传送和贮存。80年代后，管理信息系统又成为人们关注的焦点，它是为满足管理者需要而建立起来的信息加工和处理系统，重点是支持决策和满足管理者对适时、准确、相关信息的需求。90年代后，随着国际互联网技术的发展及其在管理中的应用，人们又提出电子的概念，主要指在内部行政电子化与自动化的基础上，利用现代计算机和通信技术，建立起网络化的信息系统，并通过不同的信息服务设施(如电话、网络和公共电脑站等)，为企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供信息和其他公众服务。”十二五”期是我国经济结构战略性调整和转变经济发展方式的重要时期，是推动信息化、工业化深度融合和加快经济社会各领域信息化进程的重要阶段，实现高效、透明、规范的电子化内部办公、协同办公和对外服务的过程，分步骤、分层次发展的系统工程，从建设基础网站、创办通讯窗口到开放性信息服务和大网络。

二、我国政务信息化发展现状 

　  目前，我国政务信息化建设的现状可用五句话，四十个字来概括，即纵横成网、架构合理；电子、雏形已具；育有队伍、拥有数据；业内认同、应用有序；先行一步、优势无比。

　　（一）纵横成网、架构合理。政务信息化的应用主体是各级及其职能部门，建设之初，我们都在遵循制定的“以需求为导向，以应用促发展，统一规划，协同建设，资源共享，安全保密”的原则，结合省、市、区情，按照国办提出的规划和年度技术指导书，紧紧贴近需求，由小到大，由浅入深，由单机到网络，递进发展，并已形成了一个“三网一库”的科学架构。“三网一库”是依据业务流、使用权限、安全保密等要求划定的，是未来中国电子的基本框架，其内涵是：

　　1、内网，又称办公业务网。它是指机关内部涵盖所属单位(处、室等)在内的办公自动化网络。主要围绕机关内部办公业务，为领导和各部门开展网上办公服务，以实际办公需求为导向，积极开发办公应用软件，规范办公流程，提高办公效率，为部门及时完成各项工作任务提供有力支持。为保密起见，办公业务网要求在物理上与(因特网)隔离。在该网上可以运用数字加密、电子认证、电子印章、数字签名等技术实现公文无纸化传输等项应用。

　　2、专网，又称办公业务资源网。它是指以内网为基础，把各部门及上下级之间以INTRANET方式相互联接，为领导决策和工作提供内部信息资源的办公自动化网络。办公业务资源网是一个逻辑的概念，它也要求物理上与(因特网)隔离。在该网上可以逐步建立健全文库，及时以内部网站的形式实现资源共享，为领导决策提供及时、准确、全面的信息服务。

　　3、，又称公众信息网。它是指以因特网为依托，为推行政务公开，服务社会公众，并为决策获取外部信息资源的自动化网络。一方面，可以通过它获取大量的决策信息和参考信息；另一方面，可以向全社会发布公共信息，推动政务公开、职能转变、网上互动、增加透明，并为树立“公开、廉政、高效”的良好形象提供更加快速、方便的服务。

　　4、一库，又称电子信息资源库。它是指系统共建共享的电子信息资源数据库。是一个有统一标准的数据集合。也就是说通过“共建”方式把政务信息按照统一标准进行收集、筛选、整理、加工后，可以在系统内按照保密要求实现共享的电子数据，可提供给有权限的用户检索、查询、使用。

　　（二）、电子、雏形已具。系统信息化建设中组建的“三网一库”是一个有机结合的整体，在物理上有区分，但在数据的交换上，通过一些技术和制度手段是可以实现双向或多向“摆渡”的。三网不是分割的板块；一库也不是信息孤岛。不仅如此，各级机关与各级部门之间，通过“三网一库”，使物理的“升华”成了一个虚拟的电子体系，使办公效率提高、交换加快、决策走向科学、政令更加畅通。

　　我国政务信息化建设从历史的沿革看，其基础来自各级的OA(办公自动化)建设。追溯其源，应是一九九二年国办发25号文件(关于建设全国行政首脑机关办公决策服务系统的通知)的下发，正式启动并从宏观上规范了全国系统信息化建设的蓝图。经过广大公务员和技术人员的艰苦努力，结合各级、部门的应用，不断探索、总结、前进，走出了一条“三网一库”的成功之路，形成了内网处理业务，专网传输文件，与公众互动，公共数据逐项公开的电子的雏形，各地区、各部门在实际应用中各有千秋，前景喜人。如网上报税，天津去年就实现了15.2亿元；省、信箱架起了领导与百姓间电子互动桥梁；网上采购，实现了集团物资采购的网上办理；网上审批使营业执照、驾照、规划、投资、报关、科研项目等的部分或全部审批得以实现；网上法规，将地方性法规、职能部门的规章上网提供给公众查询；网上办公指南，将职能部门的办事程序，相关规定公布于众。随着应用的拓展，一个与WTO接轨的公开、公正、透明的电子化初具规模。

　　（三）、育有队伍、拥有数据。记得同志在谈到民兵工作时，曾提出了“三落实”的论点，即组织落实、人员落实、军事落实。他揭示出抓好任何一项系统工程的规律性，即要从抓机构、人员、业务三个最基本的要素做起，系统信息化建设也概莫能外。可喜的是，经过近十年的耕耘，机关的信息化建设已引起部门各级领导的关注，特别是在系统机构改革以来，副省级以上的机关，都确定有一个处级单位主抓这项工作，并配备了相当数量的编制(有行政的，也有事业的)，并且人员的结构也日趋合理，突出的特点是，人员知识结构的“两栖”化，即这些同志既懂得机关行政管理业务，又熟悉计算机网络知识和操作技能，现已成为机关办公不可或缺的部门和力量。中国政务信息化队伍还有自身的特色，他不是一个封闭的群体，而是一个知识不断更新、业内定期交流、宏观有规划、微观有目标、联合作战、数据共享等特色的，有战斗力的兵团。其保证措施是，对全国系统信息化建设，每五年一规划，每年度下发技术指导或任务书，定期召开全国性专业会议，有自己的技术咨询机构和专家，有自己的理论、实践交流宣传阵地一一“信息化建设”杂志(国家一级刊物)，以上都是任何一个信息系统不可比拟的。不仅如此，这个系统自建设之初，就强调重视对业务数据的积累，已形成了大量权威性数据库，如各级部门的文献库、法规库、资料库、政务信息库、地理信息库、统计资料库、地方史志库等等，而且还拥有大量可公开的公共数据。

　　（四）、业内认可、应用有序。由于中国政务信息化建设走了一条贴近需求、便捷实用的务实之路，使广大公务员尝到甜头，既了生产力，又大大提高了办公效率和辅助领导决策的水平，同时还使个人素质上了一个档次，从而调动了机关干部参与信息化建设的积极性。随着应用和技能培训力度的加大，普及率很高，大都度过了“读、写”关(能上机阅读文件，检索资料；能掌握一种汉字录入技能，在机上写文章，作批示，简单排版)。

　　近年来，系统信息化建设正瞄准无纸化办公和电子的目标有序地发展，已迈出了以下几步。一是硬件环境、网络环境的建设。各地均已建成以小型机或多个高档服务器为依托的中心机房，网络四通八达，出口畅通，带宽有余；二是已拥有大批自主产权的大型网络版办公应用软件，其中不乏有优秀之作。2001年国办秘书局和科技部联合进行了检测，评出了25个可推广的产品；三是大型、全国性应用项目进展迅速。如以为龙头的，全国部门的公文传输系统、简报系统、值班系统、信息系统均已启动并正常运行且发挥了作用；四是部门网站遍及全国，为宣传自己、走向世界，与民互动、服务社会打下基础。

　　（五）、先行一步、优势无比。中国政务信息化系统，相对于其它领域的信息化系统而言，启动较早，有连续性，应用扎实，系统可靠，安全性高，已成气候，起到了带头示范作用。由于部门上下左右间的可干预性、协调性、互动性以及对于其他信息系统数据索取的高权限性，使得他的发展壮大具有很强的优势。特别值得一提的是，中国政务信息化系统还创建了自己的宣传阵地一一《信息化建设》杂志，在国办的领导下，充分利用这一工具从理论上、实践上指导全系统的工作。　　

三、国内地方电子政务信息化建设中存在的问题

（一）、对电子政务缺乏理性认识。一些地方电子政务建设存在重视不足、投入有限等现象，电子政务的发展也缺乏统一规划，领导机构不健全。还有的一些地区、部门的电子政务方案设计得非常全面，可是实际效果却不尽如人意，业务应用的广度和深度都很有限。另外，有的地方决策的科学化、民主化程度不够，跟风而上，相当一部分电子政务建设项目属于“领导工程”、“形象工程”和“政绩工程”。

（二）、信息化建设缺少有力的资金支持，电子政务基础设施建设不到位。信息基础设施是电子政务建设不可缺少的前提条件。从长远来看，电子政务建设需要投入大量的资金，用于信息基础设施建设、工作人员的控制以及日常维护等方面。没有雄厚的经济基础支撑，是很难建立一个迅速高效、安全可靠、容量大、实用性强和可拓展性强的信息管理和服务系统。基层、尤其是在偏远的农村地区，计算机、电信设备、网络设施的普及率不高，在这种情况下去建设电子政务只能是、纸上谈兵。

（三）、缺乏统一的建设规划和技术、政务标准，信息孤岛现象严重。上网的最终目的是把信息资源利用起来，通过政务电子化，利用功能强大的网站向社会公开大量政务信息，为公众提供最优化服务，提高办事效率。但目前信息化缺乏宏观的全面规划和统一的技术标准，建设、运行机制尚未建立，导致基层条块分割。这些的、封闭的系统使得彼此之间难以实现互联互通，从而成为一个个“信息孤岛”，导致系统不能达到预期的目标和效益，从而造成大量时间、精力和资金的浪费。

(四)、缺乏固定的研究团队和稳定的技术队伍。地方的电子政务在技术支撑方面面临两个重要的缺陷，一是电子政务承建部门由于、待遇等方面的原因，难以保持一支较为稳定的技术队伍。电子政务建设中新情况、新问题层出不穷，却没有支撑的研究团队跟踪研究并及时提出解决方案。二是基层的公职人员的电子信息技术和信息素质都不高。系统建成后的运行、培训、维护、升级都存在困难，成为影响系统运行效果的瓶颈问题。

(五)、内容和形式相对单一，缺乏功能应用以及与公民、企业、社会的互动。我国地方电子政务建设基本上处于电子政务建设的初级阶段，相当多的网站仅仅是信息发布的公告板。据有关机构调查，我国2500多个门户网站中，约1/3难以打开、1/3应用价值较低，相当数量网站信息更新不及时、服务功能不健全、信息无时效价值、不能互动。没有与公众和社会的互动，地方的电子政务建设就没有自己的特色，也就从根本上失去了电子政务的方向，则、服务型就无从谈起，管理的高效率更是难以实现。

(六)、缺乏相应的监督制约机制和绩效评估体系，信息化应用的广度和深度需要拓展。电子政务建设需要大量的人力、物力和财力投入，但相应的监督制约机制却没有跟上，同时也缺乏有效的项目绩效评估体系来加以验证。项目的验收大多是找一些专家、领导开会决定，而真正的项目实际建设情况却没有严格的审计和财务监督，更谈不上公之于众，接受社会和群众的监督。而项目建成后的实际运转和应用评估更是少之又少。普遍存在重建设、轻管理和应用的情况，而这种情形与没有有效的监督机制和绩效评估体系显然密切相关。

(七)、各级、部门、行业和地区之间的电子政务发展极不均衡。从到地方，特别是基层面向社区和民众的服务功能，存在、上重下轻的不平衡现象；从职能部门和行业来看，除综合性部门及少数特殊部门如国家金字工程各部门政务信息化、网络化程度较高，也具有初步应用功能，绝大多数部门仍停留在早期的办公自动化阶段；从地区来看，沿海地区电子政务建设速度及应用效果好于西部各省市；从城乡来看，城市信息化水平和电子政务建设明显高于乡村地区，数字城市已经耳熟能详，而数字农村却鲜有听闻。

(八)、电子政务的安全有待加强。电子政务安全是一个复杂的系统工程，可能面临着各种突发事件，如病毒传染、电脑故障、执行人员操作不当、软硬件缺陷、内部管理疏漏、信息间谍、信息恐怖活动、以及其它各种网络犯罪等。这些都会严重影响电子政务的安全性和稳定性。一旦发生安全事故，轻则干扰人们的日常生活，重则造成巨大的经济损失，甚至威胁到国家的安全，破坏性极大。

　  四、新形势下地方电子政务信息化发展策略

　　(一)、消除认识上的误区，正确理解电子政务的内涵。基层领导信息意识薄弱是阻碍电子政务发展的一个关键因素。电子政务是运用现代信息技术，对的组织结构、工作流程进行优化重组，以此来充分体现的管理和服务职能。电子政务的实质是把集中管理、分层结构以及在实际社会经济中运行的工业时代的大模式，通过互联网转变为协同工作，共享资源，在数字化经济中存在的信息时代的新型管理体系，从而合理有效地利用资源，以建立公开、透明、高效、廉政、信息共享的电子。电子政务包含三方面内容:第一，电子政务必须借助于电子信息和数字网络技术，离不开信息基础设施和相关软件技术的发展；第二，电子政务处理的是与政权有关的公开事务，除机关的行政事务以外，还包括立法、司法部门以及其他一些公共组织的管理事务，如检务、审务、社区事务等；第三，电子政务并不是简单地将传统的管理事务原封不动地搬到互联网上，而是对其进行组织结构的重组和业务流程的再造，电子不是现实的一一对应。

(二)、坚持可持续发展的经济发展战略，做好地区、行业、城乡之间的协调、均衡发展，为地方电子政务建设提供经济环境支持。目前可以鼓励经济发展较快的地区先行发展，积累经验。同时，给予落后地区以扶持，可适当考虑加大财政转移支付的比例，并按照互利互惠原则推动和鼓励先进地区对落后地区的经济援助和技术、人才支持。要尽快调整农业结构，培植新的经济增长点，使农产品与市场需求平衡；加快农村城镇化建设；加快第三产业特别是服务业的发展；大力吸引外资，利用自己的优势加速经济发展。

（三）、资源，统一规划、统一标准、统一领导。电子政务建设工作跨部门、跨地区，是一项涉及多种业务和技术的基础性、综合性系统工程，必须加强领导、统筹协调、统一规划、统一管理；切实提高资金的效率和投入的科学性，、70、避免力量分散和低层次重复建设；实现电子政务技术标准统一及信息技术应用集约化，做到、网络总体架构统一、信息交互模式统一、信息资源组织体系统一，促进互联互通，将部门分散资源集约为和社会共享、共有、共用的资源，使市场监管、公共服务、社会管理等信息资源得到充分开发和利用。促进各地、各部门开展跨地区、跨部门协同应用，实现不同行政层级纵向横向之间的快速信息传递，保证政令畅通。另外，有必要设立首席信息官(CIO)制度，以统筹规划地方电子政务建设，以期打破、信息孤岛、消除、数字鸿沟。

　 （四）、加强技术支持，寻找信息化建设的战略合作伙伴。地方领导班子需要听取其信息化队伍在充分论证基础上的汇报，并综合多方意见，尝试与当今信息技术领域的名望软件公司进行策略性合作。公司的优势是将其对发达国家电子政务的建设经验引入到中国的各地方，以帮助地方从管理型向高效的、服务型迁移。地方针对地方信息化的基础设施比较完备但却缺少关键应用、信息门户已经建立但需要不断提供网上服务和互动功能、自身网络能力比较先进但却难于形成与外部机构信息交换等等问题，通过与公司和当地企业建立多方的战略伙伴合作关系，地方能够得到一个协同合作的、满足部门信息安全要求的、可以不断拓展和始终保持活力的电子政务系统。

　 （五）、重视门户网站的建设。目前电子政务建设可谓千头万绪，不同在实施重点上也有明显的差异……有的建内网，有的搞办公自动化，有的搞互联互通，还有的建信息中心。但是如果忽视对门户网站建设的话，将会影响电子政务的总体效益，因为门户网站既是上网的形象，也是对外服务的平台。要把门户网站建设作为整个电子政务建设中的重中之重，通过加强对门户网站的建设，切实能够改善对外服务，同时提升外部要求来激励内部压力，促进其他项目的建设，整合服务，促进职能转变。办好门户网站，要做到以下几点:一是要坚持政务公开；二是要促进共享和互动；三是要信息及时更新；四是要加强信息管理。

　　(六)、建立和完善绩效评估机制。要将电子政务建设和使用的效益好坏尽快纳入干部和部门职能考核计划中，应逐步建立和完善电子政务绩效评估指标体系，并逐渐建立一整套考核部门和公务人员应用电子政务进行办公能力的指标，以人民满意为根本标准，建立公众评议、专家跟踪考核和主管部门日常监督评议相结合的长效评价机制，以保证的资金用实、用好；进一步激发和凝聚各地、各部门的智慧和力量，使之转化为电子政务建设和管理创新的动力。科学的电子政务评价体系，对于及时发现和纠正电子政务发展中的不足，规范、引导电子政务持续发展具有重要意义。

　　(七)、保证网络的安全性。电子政务的安全不仅涉及到个人隐私和信息的保护问题，而且涉及到、公民权利问题。电子政务系统必须把安全保密放在第一位，使用多层次的加密措施对重要信息进行保护。从运行来说，一是采用技术隔离，把政务完全搬上网，再利用技术的手段在网上保障政务的安全。如多级防火墙、网络分级授权、数字签名、电子认证、数据库备份等安全技术。二是采用网上与网下联合办公的方式，重要的审批、授权、决策等以网下的传统手段来执行。技术隔离特别适用于事务性的政务，而物理隔离则针对安全级别较高的政务。三是建立系统的安全备份与恢复机制、定期检测和审计机制、信息发布严格审查机制，加强对废旧信息存储介质处理的管理，确保政务安全。四是完善相关配套法律法规，加快电子政务的法治化建设，坚决打击网络犯罪；保证产品的自主权和自控权。

(八)、加强现代技术知识教育培训。教育培训包含两方面的含义:一方面是公众对电子化的认识的培训，为各年龄段、各种背景的人学习信息技术提供了机会；另一方面的含义是对工作人员的培训。信息化对工作人员的技能提出了新的要求，必须不断的进行学习。目前比较重要的是各级领导干部对于电子政务的意义、价值和基本操作的培训，电子政务建设、维护、管理人员的培训，一般民众的电脑知识、网络应用能力的培训以及普及农村和落后地区的、电脑扫盲培训等。这将有助于提升全民的电子政务操作技术及其信息素质。推行电子政务是适应信息化时代的必然要求，也是推进由、管理主导型向、服务主导型转变的有效手段。电子政务的推行将更好地体现现代行政精神，更加注重服务性和实用性。地方是未来我国电子政务建设的主体。地方电子政务信息化要依据本地电子政务建设现状，因地制宜地制定切实可行的地区性的电子政务框架，与外部资源与环境密切结合，全面指导地方业务系统的横向整合，最终达到对内提高信息资源共享与利用水平、对外提高公共服务与管理能力，全面推进地方电子政务信息化建设。

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