“一网通办”：政务服务供给新阶段

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来源：《党政论坛》2019年第08期

        [摘 要]2016年，《工作报告》首次提出“互联网+政务服务”;2018年，为更好推进“互联网+政务服务”，加快建设智慧，上海市最先提出打响“一网通办”服务品牌，成为提升服务效能、转变职能、深化“放管服”、优化营商环境的重要一步。目前，各级地方顺势、应时、识变，加快推进“一网通办”，积极进行探索。

        [关键词]政务服务;互联网;一网通办

        随着信息技术的快速发展，互联网与政治、经济、文化、社会等各个领域深度交融，逐渐成为推动经济社会转型、实现可持续发展、提升国家综合竞争力的重要动力。互联网工具融入行政服务是社会发展的必然趋势。我国借助信息技术也经历了从“网络”到“平台”的转变，当下大数据、云计算等技术使得我国进入了“互联网+服务”的新阶段，并在不断实践探索中向“一网通办”等整合线上线下、跨部门的纵深方向发展。“一网通办”为进一步构建服务型、开创政務服务新局面、创新政务服务模式提供了良好契机。

        以来，党和国家高度重视互联网的发展并明确提出了“网络强国战略”，而互联网技术的发展更推动政务服务的变革。2016年，我国工作报告中首次提出“互联网+政务服务”的理念，指出要“实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵”; 2017年，发布的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》和《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》中提出要大力推行“互联网+政务服务”，进一步实现治理模式的现代化;2018年为深入推进“互联网+政务服务”，发布了《关于印发进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》和《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，提出了线上线下一体化建设的指导意见。经过两年多的发展，“互联网+政务服务”成为政务信息化在为公众服务方面的新的抓手。为深入推进“互联网+政务服务”，2018年4月12日，上海市发布《全面推进“一网通办”加快建设智慧工作方案》，全力打造“一网通办”政务服务品牌。该《方案》明确表明其目标是为实现推动政务服务从供给导向向群众需求导向转变，从“线下跑”向“网上办”，“分头办”向“协同办”转变，真正做到“让群众少跑路”“让数据多跑路”，给群众带来实实在在的便利。

        与此同时，一些旧有的问题在此过程中尚未完全解决，也制约着其自身的持续发展。我国政务信息化经过二十多年的持续推进，“信息孤岛”“数据烟囱”的现象仍然存在，“三难问题”（互联互通难、数据共享难、业务协调难）依旧是阻碍①。基于此，在不断实践探索中，“互联网+政务服务”向“一网通办”等整合线上线下、跨部门的纵深方向发展，成为当前政务服务供给发展的重要推手。

        “一网通办”是在新的历史时期探索推进“互联网+政务服务”的一项重大改革，是建设服务型的一项重大举措，其产生不仅蕴含着深刻的现实意义，同时也存在强有力的理论支撑。

        整体性治理理论为“一网通办”提供理念支撑。整体性治理理论的治理导向、治理机制及治理工具三个层面与“一网通办”高度契合。一是以公众需求为导向有利于“一网通办”更好为公众服务。整体性治理注重对公民需求的整体性回应，以解决公民需求问题为治理的核心。在治理理念上回归公共性，注重社会管理和公共服务职能的发挥，应将重点转移到满足公民的个人需求上，从而实现服务型的职能。“一网通办”的核心在于“办”，通过线上线下的服务的整合，促进打破管理的碎片化，打造整体性②。

        二是跨部门的协调整合机制有利于“一网通办”提高行政效率。整体性治理理论关键在于协调机制、整合机制和信任机制的构建和落实③。组织间是否协调直接关系整体性治理能否成功实现。“互联网+政务服务”的服务模式以及“一网通办”的服务形式的前提是部门之间相互信任与合作，并实现数据的共通共享。加强组织之间的协调，将不同组织、资源以及相互依赖的任务进行整合，构建完善的沟通协调机制和运行机制，有利于在最大程度上实现政务的高效办理。三是以信息技术为基础有利于“一网通办”实现治理目标。整体性治理重视信息技术和网络技术手段的应用，主张利用现代化技术掌握更多的信息，建立信息数据库，建立电子化服务型，提高决策和公共服务质量。运用现代信息技术，将不同层级之间、不同部门之间整合，实行网络简化和程序统一的“一站式”服务，打造电子化，最终实现程序简单化、流程透明化、服务网络化、电子化互动的服务模式。“一网通办”的基础在于“网”，即构建统一的电子政务服务网，整合数据，完善和优化电子服务流程④。在治理工具上二者不谋而合。

        再造成为“一网通办”推进的目标与核心。

        “一网通办”作为深化自身改革的突破口，就是要在依托大数据等互联息技术的基础之上，对内部各部门的职责和权限进行整合，规范的办事流程，对业务流程进行再造。这是一场刀刃向内的自我，是全方位、全过程、全要素的，有利于推动职能转变。因此，再造既是“一网通办”改革的目标，也是核心。当前“一网通办”所涵盖的再造内容主要有五大方面：一是理念再造。“一网通办”从公众需求的角度，有针对性地为公民和企业提供服务，从过去“导向”转为“服务导向”，像“店小二”一样更好为公众服务。二是结构再造。“一网通办”改革下，内部一改过去金字塔式组织结构，根据事项对其部门进行调整与整合，逐渐向扁平化的组织结构转变。三是流程再造。“一网通办”最大的特点是基于方便公众办事来组织设计，“主题服务”及“场景设计”对内各个部门的业务流程进行优化和再造。四是效能再造。“一网通办”借助电子证照的应用，使得部门间信息互通互认，实现共享的数据资料无需重复提交，这一做法极大地提高了工作效率，促进效能再造。五是监督再造。联网技术可以实现行为的留痕，这不仅有利于内部门间的相互监督。也有利于来自社会公众的外部监督，解决传统监督的单一问题，对监督实现再造。⑤

        1.各地“一网通办”建设经验

        自提出“一网通办”一年多以来，各级地方审时度势，加快推进落实和实施。北京市于2018年7月5日印发《北京市推进政务服务“一网通办”工作实施方案》，提出全市、区级的工作目标，即分别于2018年底前、2019年底前及2020年底前实现“一网通办”的80%、90%和100%，其目标实现主要是从6大方面有步骤地分布任务，实现场景内部的再度优化：一是要编制网上办事清单，通过全面梳理办事事项，明确各部门和单位的职责，编制网上办事清单;二是优化网上办事流程，按照事项清单对网上的办事流程进行再梳理，简化不必要的办理环节，从而提高办理效率;三是规范网上办事标准，主要是制定统一的办事规范，明确各个环节的标准和实现;四是搭建全市统一的互联政务服务总门户，汇集整合各个区的服务资源，完善网上政务大厅功能;五是深化政务服务资源整合共享，对各个部门和单位的政务服务资源进行整合，形成需求目录和共享目录，并指定目录的管理办法;六是健全网上办事的配套措施，包括电子文件、印章、签名、档案等在内的使用和管理以及办法的制定，等等⑥。针对市民的政务服务，北京市还推出了“北京通”移动客户端，方便利民。

        上海市提出和推行“一网通办”较早，在2018年5月上海市成立全国首个大数据中心;为更好实现线上线下联接，解决“通”的问题，2018年7月1日，上海市“一网通办”总门户——“中国上海”网站上线运行;2018年9月30日，上海市印发《上海市公共数据和一网通办管理办法》，为更好整合数据应用、推进“一网通办”奠定了基础。到2018年底，上海编制“三清单一目录”，其中需求清单2627条，责任清单269;实现50%的人口、法人、空间地理、电子证照四大系统项目的基础数据上云迁移⑦;推出“随申办”移动客户端，更好为市民服务。2019年3月29日，上海市印发《2019年上海市推进“一网通办”工作要点》，为进一步深化“一网通办”的推进工作进行了部署。此次工作主要分为9大部分，针对当前面临的问题，分别从业务流程再造、政务服务事项标准化建设、行政审批制度改革、建设全流程一体化在线服务平台、提升能级建设、数据整合共享应用、“互联网+监管”体系建设、运营管理和监督考核、长三角地区“一网通办”推进等9个方面进行，目标明晰，责任明确⑧。此外，长三角地区的三省一市前期推行的“一网通办”“最多跑一次”“不见面审批”等改革均取得了较好的成效，为建设长三角地区“一网通办”积累了不少经验，这些经验的总结和推广为日后促进长三角地区政务信息资源共享带来了极大的便利和优势。

        2.“一网通办”建设的思考

        一是加快法制建设，提供法律保障。“一网通办”自提出以来时间尚短，尽管在各地政务服务供给方面发挥出强有力的效能，但由于法制建设相对滞后，在实际推进工作中还存着不少瓶颈和阻碍。例如目前“一网通办”办理业务过程中推出的电子化证照，极大地便利了公众办事，但由于缺少法律文本及制度层面的支持，电子证照仅仅停留在“网上预审”的功能之上，不少业务民众仍需在预审通过之后携带原件前往线下部门进行办理。这就要求“一网通办”在后续建设过程中加强法律制度方面的推进和支撑，从更高层次上为“一网通办”的建设和运行提供保障。

        二是打通数据壁垒，深化互联互通。“一网通办”建设之初就是为了打通原本各个部门之间的数据壁垒，优化审批流程，改变各部门之间“数据孤岛”“数据烟囱”的隔绝现状。“一网通办”的运行离不开后台的数据支撑，而数据“通”才能把事办“成”，其推进势必要求改变部门分割、相互掣肘等现象。因此，“一网通办”的建设和运行离不开更进一步的打通数据壁垒，只有这样才能真正实现数据的互联互通。

        三是优化审批流程，推动变革。“一网通办”实现了从过去各个部门的“多窗”办理到“一窗”的联合办理的转变，以窗口改造推动流程再造，以流程再造推动效能提升。然而实际状况下过去各部门的审批入驻集中度尚偏低，很多部门仍采用过去的审批环节，办理流程及材料清单的 规范化、标准化、透明化还有待进一步加强。2019年上海市对“一网通办”提出了“双减半”新的更高要求，涉企审批事项95%“只跑一次，一次办成”，行政审批事项办理时限压缩50%以上，行政审查为主的审批事项100%实现“网上预审+当场办结”，技术审查为主的审批事项100%实现“提前服务+一次办成”。这个目标的实现要求必须进一步优化审批流程，更深入推进内部变革。

        四是强化队伍建设，提升服务能级。“一网通办”最终的落脚点还是在于人。人的要素在这一过程中发挥着不可替代的作用，要加强人才队伍的建设，才能更好为民众服务，更好满足民众的需要。因此，可以探索建立首席服务官、首席审批官制度，探索新录用公务员培养锻炼机制、窗口服务人员分类管理机制，统筹服务资源，统一服务标准，理顺服务机制，健全完善制度，如建立办事能手队伍，发挥办事能手的带头和示范作用，形成激励机制，从办事人员的能力提升方面最终实现企业、群众办事的体验度和感受度的飞跃。

        “一网通办”是新时期我国为更好推行“互联网+政务服务”的重要一步，是为更好转变职能和提升治理能力的一场自我变革。为优化营商环境、提升服务质量，“一网通办”将会在新的阶段发挥更为重要的作用。

        ①汪玉凯：《“一网通办”，政务服务新境界》，

        《中国信息安全》2019年第3期。

        ②④⑤赵勇：《为什么要深入推进“一网通办”？不只是便民，它是事关改革的大举措》，2018年3月19日，http：//www.e-gov.org.cn/article-168633.html.

        ③韩兆柱，杨洋：《整体性治理理论研究及应用》，《教学与研究》2013年第6期。

        ⑥《北京市关于印发〈北京市推进政务服务“一网通办”工作实施方案〉的通知》，2018年7月12日，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/wenjian/192/33/50/438650/1558230/index.html.

        ⑦罗菁：《“一网通办”让市民办事省时省心》，

        2018年11月1日，http：//gov.eastday.com/ldb/node13/node15/u1ai421957.html.

        ⑧《解读〈2019年上海市推进“一网通办”工作要点〉》，2019年4月11日，http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw413/nw42230/u21aw1379025.html.

        （作者单位：上海党校）

        （责任編辑 周 巍）