改革村委会机构设置提高乡村治理能力

毛入玉

　　我国一部分地区，特别是西部地区，很多村委会没有集体经济或集体经济很少，集体经济多集中于村小组，村小组才是真正的经济实体和法人代表。“从全国范围来看,据农业部1987年对1200个村的抽样调查,以村民小组范围为集体经济组织的占65%(其中西部地区%,东部地区49%);以行政村范围为集体经济组织的占34%(其中西部11%,东部48%);自然村或联队占1%。”(《村政的兴衰与重建》P33 沈延生。) 笔者对云南省红河州进行了调查。根据该州2008年的统计数字表明，该州全年没有一点集体经济经营收益的村委会有871个，占全州1175个村委会的74.1%，经营收益在1万元以下的有65个，占 5.53 %。而且，实践证明，对集体经济管理较好的村委会发挥着较好的发展经济、提供公品和公共服务作用，当然，也有很多地方，村委会没有集体经济，大部分村小组也没有集体经济，即村组两级都是空壳。本文主要是对没有集体经济的村委会的功能、作用及其改革方向作出探讨。由于实践中，没有集体经济或者集体经济很薄弱的村委会不能很好地履行职责，发挥作用，致使其地位和存在的价值受到了挑战和质疑。笔者通过对红河州部分村委会和村小组的调查，深切感受到了这些挑战的存在，在本文中，主要就是论述这些挑战和质疑，并鉴于这些挑战和质疑，提出将部分没有集体经济的现行村委会下沉到村小组的观点，并分析它的利弊、依据，现实条件、注意事项、应遵循的原则、机构设置及改革需要的社会环境等。

　　一、挑战和质疑

　　（一）没有集体经济的村委会未能有效履行《村民委员会组织法》为其规定的职能。1、没有集体经济的村委会对其在经济发展方面的职能作用非常有限。《村民委员会组织法》（以下简称“村组法”）第五条规定：“ 村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”没有集体经济的村委会在支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展方面，能做的工作只是上情下达，协调一下关系。而由于产权归属问题（归属于村小组），无集体经济的村委会根本就谈不上“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。” 2、没有集体经济的村委会无法自主提供办理本村公共事务和公益事业、发展文化教育事业，推广科学技术知识，引导村民走科教兴农的道路等职能的资金。没有集体经济的村委会办理的公共事务和公益事业只能是一些日常事务，如盖章、填表等事务。据了解，农村办理公共事务和公益事业、发展文化教育事业，推广科学技术知识，引导村民走科教兴农的道路的资金渠道有三：一是由村集体提供；二是由村民集资；三是上级拨款。在目前公共财政还未建立，上级拨款非常有限，村民收入水平低下，集资额有限的情况下，雄厚的集体经济就是一种及时和有力的补充。但无集体经济的村委会却无力承担这一重任。因此，有集体经济基础、作为经济实体和法人代表的村小组比村委会能更好地提供公共服务和公品。3、没有集体经济的村委会在履行“召集和主持村民会议、村民代表会议，执行会议的决定、决议，接受质询并报告工作”这一职能方面，也因为村委会无法提供更多的公品和公共服务而没有必要定期召开村民代表大会或村民会议，而有集体经济的很多村小组倒是因为要经常提供公共服务和公品而比较正常地履行着这一职能。4、没有集体经济的村委会主要履行的职责有以下几项：（1）宣传、法律、法规和国家的，教育和引导村民；（2）完成上级交办的任务；（3）上情下达；（4）化解社会矛盾，包括上下级之间的矛盾及民间纠纷；（5）为村民办理日常事务，如盖章、填表等；（6）维护社会治安。前五项职能，下沉到村小组的村委会照样可以履行。关于维护治安的职能，下沉到村小组的村委会可以履行就履行，不可以履行的，也可以几个村委会联合起来共同履行。另外，从理论上说，村委会是一个自治组织，但现在的村委会特别是没有集体经济的村委会，很大程度上履行的职能是完成乡镇交办的任务，自治功能发挥的很少，这也成为现行村委会的存在受到质疑的重要原因。

　　（二）鉴于上述原因，现行没有集体经济的村委会的存在带来了以下弊端：1、没有集体经济的村委会出现了被村小组架空的趋势。现实中，由于各种原因，认真履职、积极为村民出主意、想办法、带领村民致富、得到村民和组级干部认可的村委会干部比例本就不高。在边远、贫穷、山高皇帝远的地方，部分村委会干部更是当一天和尚撞一天钟，基本不能要求它真正为村民和组级干部解决很多实际问题。因此，一些地方，出现了村委会被村小组架空的趋势。2、增加了行政层级和行政成本，影响了行政效率。它的存在使上级要了解村情时，要通过村委会，这就影响了上级办事的效率和对真实情况的掌握。下级要反映情况时也要通过村委会，而很多问题村委会也解决不了，也要向上反映，这就可能会延误时机，增加麻烦。也就是说，现行村委会的存在，增加了行政层级和行政成本，影响了行政效率。3、增加了村小组的负担。没有集体经济的村委会主要依靠上级拨给的很少的一点人头经费维持运转，以至常常捉襟见肘，很多本是正常的开销都要寻求村小组的帮助和支持。也就是说，某种程度上，这些村委会的存在增加了村小组的负担。4、影响了上级组织对村小组一级的民主政治建设。实践中，有集体经济的村小组在农村经济发展和社会发展中起着很大的作用。如发展集体经济、修建村庄道路和水利工程、组织完成栽插任务、扶持专业协会、调解民间纠纷、维护村内卫生、保护环境、提供福利、进行精神文明建设、协助上级工作等，既是协助上级完成各项工作的最基层组织，又是本村庄物质文明、精神文明、政治文明、生态文明建设的组织者和领导者。但长期以来，各级在法律制订、理论研究、制定等方面多把重点放在村委会，而对于村小组一级则较为忽视。比如，现行法律没有对村小组一级的选举作详细的、可操作性强的规定，实践中一直都是参照村委会选举办法执行。再比如，现实中村委会和村小组在人员配备和报酬方面，存在着村级设置多、人多事少，组级设置不足，事多人少，村级干部事少取酬多，组级干部出力大取酬少。红河州村级干部每个月的报酬是550至800，有的地方，到了年终还有2—3千元的奖金，但组级干期以来每个月只拿50元甚至更低的报酬（某县的组级干部每年只有100元的报酬），有的地方现在也才刚加到100元，而年终也很少有什么奖金之类的收入。另外，村级干部享有培训、参加公的机会，组级干部却与这些机会无缘。这种现象严重阻碍了组级干部素质的提高，也影响了他们的积极性。如前所述，没有集体经济的村委会的现实功能并不大，村内大量事务都集中于村小组办理。

　　二、取消部分没有集体经济村委会、将村委会下沉到村小组的改革具有很多益处

　　以上弊端的存在，使现行没有集体经济的村委会的存在的合理性受到了挑战和质疑。鉴于这一挑战和质疑，笔者提出，在部分没有集体经济的村委会，将现行村委会取消，将村委会下沉到村小组。这一改革的益处如下：

　　（一）有利于基层民主政治建设。1、改革有利于节约选举时间和选举成本，有利于提高村小组的选举质量。将村委会下沉到村小组后，村委会的选举时间和选举成本就可以节约下来。村小组的选举也就可以名正言顺地按照村委会选举办法来依法选举，使各方面对它的选举更加重视，有利于提高选举质量。2、有利于村小组干部素质的普遍提高和积极性的普遍调动，有利于社会稳定。将村委会下沉到村小组，上级以前给予村委会成员的报酬、待遇就将相应下沉给原组级干部，这就有利于改变过去组级干部付出与收获极不对等的现象，有利于调动原组级干部工作的积极性，有利于社会稳定。3、有利于减少层级、降低监督成本，提高监督效率。将村委会下沉到村小组，上级及其村庄内的监督主体就可以集中精力对现行的村委会进行监督，这就可以降低监督的难度和成本，提高监督的效率。4、有利于提高上级对民情的直接了解和群众对问题的直接反映，使民众的诉求渠道更加通畅。

　　（二）有利于集中力量发展村小组的集体经济。农村集体经济的普遍落后已经严重制约了农村社会的全面，发展农村集体经济已经成为迫切的要求。但现行村委会的存在，使上级在发展集体经济时，除了要考虑村小组外还必须考虑村委会，或者说还要拿出很大一部分物力、财力来发展村委会一级的集体经济，但因为村委会一级的集体经济大部分是空壳，要发展村级集体经济，难度很大，甚至可能普遍出现投入大见效少的情况。如果集中扶持组级集体经济，就有下列益处：一是由于很多组级的集体经济本身就有基础和底子，扶持时，可能投入少见效快。二是即使对于很多没有集体经济底子的村小组，要扶持起来，也由于减少了原有的村级扶持负担，可以更好地集中财力物力对村小组进行扶持。这就有利于村级集体经济的发展。

　　（三）有利于提高行政效率。下沉到村小组的村委会，可以直接面对乡镇，乡镇也可以直接面对最基层的政权，有利于相互之间作出迅捷的回应，同时，村民办起事情来也更方便和快捷。这就有利于乡村两级提高行政效率，有利于为村民提供便捷高效的服务。

　　（四）有利于形成对上级改革的倒逼机制。将村委会下沉到村小组，有利于对乡镇的改革形成倒逼机制，即要求乡镇通过机构改革、职能转变、民主政治建设等，把自己建设成为责任、效率、民主，只有这样，才能应对改革后数量较为庞大的村委会（原村小组）的事务，才能提高行政效率，提供更多更好的公共服务和公品。

　　（五）有利于村官助理的锻炼和提高。现在，往村委会派村官助理已经成为了一个普遍的做法，但实践表明，由于很多村委会没有集体经济，也由于一些地区的村委会干部不思进取，使这些村委会平时没有太多的行政事务需要处理，村官助理常常感到无事可做，这不利于他们的锻炼和提高。如果在村委会没有集体经济的地方，把村委会下沉到村小组，因为很多村小组都有集体经济这一事实的存在，对于锻炼村官助理发展经济的能力以及由此带来的上下级关系的协调能力、工商业的管理能力、财会能力和提高其农业技术的水平都有很大的帮助。当然，如果觉得一个原村民小组范围太小、工作量太少的话，也不必派那么多村官助理的话，也可以考虑让其兼任两个或两个以上的原村小组的工作。在没有集体经济的村小组，可以鼓励村官帮助其发展集体经济。另外，村官助理在原村小组工作，直接面对广大农民，有很多实在的事务需要办理，很多实际的问题需要解决，这对村官助理的锻炼无疑具有很大的帮助。

　　由于上述意义的存在，将有利于提高乡村治理能力，加速农村的发展。

　　三、改革的依据和现实条件

　　（一）法律依据。村组法第规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的提出，经村民会议讨论同意后，报县级批准。”说明法律上对村委会的设立给予地方以极大的自由度和空间。说明它的设立、撤消、范围调整只需要由乡、民族乡、镇的提出，经其决策机构即村民会议讨论同意后，报县级批准即可。 

　　（二）现实条件。1、取消农业税和计划生育工作难度的降低，为没有集体经济的村委会下沉到村小组创造了现实条件。因为这样，将使乡镇对原村委会一级在工作上的依赖程度降低。2、通讯的发达给乡镇直接领导村小组创造了技术上的便利。现在，没有电话的村小组已经很少，甚至大部分村干部都用上了手机，这给上情下达提供了便利。在有的地方，将村委会下沉到村小组带来的麻烦无非就是多打几个电话，开会的时候增加一些会议成本而已。今后，随着社会的发展，互联网普及到乡村，网上办公、网络民主成为现实，这一麻烦带来的成本更是可以降低。

　　四、改革必须遵循的原则

　　改革必须遵循不一轰而上，不一刀切，先进行试点，在试点的基础上逐步扩大的原则。改革应在村委会所辖村小组数量少、人口较少的地方先作试点。如蒙自县雨过铺镇六个村委会里有五个村委会适合进行试点，其雨过铺村委会因下辖村小组数多达１８个，故不宜考虑。

　　五、下沉到村小组的村委会的机构设置

　　应完全按照村委会的机构设置来进行。村组法规定：“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。”但村组法也规定：“人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。”届时，应根据实际情况进行设置。

　　六、改革需要的社会环境

　　（一）乡镇必须尽快把自己建设成为效率、责任、服务，只有这样，才能适应工作量增加的需要。

　　（二）上级出台措施时，应尽量避免出台容易引发社会矛盾的措施。只有这样，才能减少乡村两级的工作量和工作难度，才能助推上述改革的成功。

（作者单位：红河州委党校）