(公共管理)改革开放以来职能的转变

改革开放以来经济职能的转变

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         最近两年来，关于中国经济职能转变的研究成果越来越多，这些时贤新论自然是为了满足中国经济发展和改革走到今天所产生的需求。

首先需要说明，这里所说的中国，即不是现代政治理论概念中的狭义（相对于立法和司法机构而言的行政机构），也不是一般意义上的广义（相对于非组织而言的政权组织和体系，即包括行政、也包括立法和司法机构）；而是更为广泛的概念，它不仅包括广义的概念，还包括处于执政地位的中国党的组织和机构，因为这样谈论中国的经济职能，可能更接近实际，因为中国党是始终是新中国的实际领导者。

一、两种理念和两类

近代以来，在资本主义创造的工业文明基础上，关于的理念，产生了如下两大体系：一是为私有制和市场经济服务的所谓资本主义理念，即主权在民，是全体人民的，而不是个人或集团的私物。第二个体系是马克思主义。马克思主义针对资本主义社会存在的因生产资料占有上的不平等所导致的不公平，以及维护这种基本制度的现象，提出了阶级斗争理论，认为实际上是一个阶级压迫另一个阶级的工具；无产阶级所建立的也是无产阶级专政。

再从的经济职能来看，在前述的第一个体系中，又存在着两大流派。一是不主张干预或尽量少干预的有限理念，这个流派以亚当·斯密的“看不见的手”和“守夜人”理论为基础，从亚当·斯密开始，在1929年世界经济危机和罗斯福推行新政前，一直是主流。  二是主张应该干预经济的理论。这个理论以市场失灵和赶超战略为基础，从汉密尔顿、李斯特、亚当斯，到凯恩斯形成了比较完整的理论和，成为战后至60年代西方经济学的主流，直至今天的斯蒂格里茨， 仍然强调在经济发展中不可替代的作用：“的显著特征——拥有全体社会成员和强制力——使在纠正市场失灵方面具有某些明显优势。”他列举了在纠正市场失灵方面有四大优势：一、征税权；二、禁止权；三、处罚权；四、交易成本低：组织费用低、不存在搭便车、收集信息多、调节社会组织，避免逆向选择。

1978年三中全会以后，随着改革开放的深入，逐渐形成了多种经济成分并存和市场机制发挥基础性调节作用的经济框架，因此的经济职能也就自觉或不自觉地相应地发生了转变。

这种转变可以大致划分为两个阶段：第一阶段是从1979年到1991年，重心是消解旧的职能，即缩小管理经济的范围和权力。第二个阶段是从1992年至今，重心是创新，即建立与市场经济相适应的职能。

     在第一阶段，单一公有制和计划经济条件下的原有经济职能主要是从两个方面逐渐消解的。第一，放权让利，给原有公有制经济自己活动的空间；允许非公有制经济和“三资”企业存在和发展。这个方面以农村改革最为突出，成效也最大，从1979年开始推行农业生产经营责任制（“大包干”）到1983年取消人民公社，不过5年的时间。在城市，国营企业的改革推进虽然不快，但是从简政放权到推行“承包制”，也扩大了企业的经营自主权和对利润的分享。这种放松对公有制经济的控制和剩余索取，尤其是农村，应该说是调动了农民和企业的积极性，是80年代经济高速增长的动力之一。在公有制经济内改革的同时，还通过实行对外开放、鼓励城市待业人员自谋职业和农村“专业户”的发展，并对他们网开一面，让市场机制去调节。于是，在公有制外形成了一个极具活力的经济成分。

    第二，逐步放松对整个经济的行政控制，退出部分领域让市场机制替代调节。在这个方面，的指导思想经历了从“计划经济为主，市场调节为辅”的主从结构，到“计划管理与市场调节相结合”的板快结构，再到“市场、市场引导企业”的上下结构，最后19年又回到“计划经济与市场调节相结合”的含混提法。但是，上述指导思想毕竟反映出越来越多地将原来由自己直接管理的领域让度给市场调节。即使在19年至1991年治理整顿期间，市场化仍在推进，如粮食流通的改革、证券市场的建设等。

 这个时期经济职能的转变，最大特点是在“思想、实事求是”和坚持“四项基本原则”的路线下，“摸着石头过河”，改革和完善以公有制和计划经济为主体的经济。改革的动力主要来对发展速度和效益的追求。

第二个阶段是从1992年至今。1992年的“南方谈话”和“十三大”确定了市场经济为中国的改革目标，并得到普遍认同。随后党和的改革措施即向着这个目标前进。经济职能的转变由80年代的“摸着石头过河”转为主动推进，并提出到20世纪末基本建立起市场经济的框架，到21世纪20年代，建立起比较成熟的市场经济。

这个阶段的经济职能改革，主要集中在两个方面，一是对国有经济实行彻底的调整和改革，攻克传统固守的最后一个堡垒。改革的历程是：90年代上半期强调转换经营机制和建立现代企业制度，1996年以后，则将建立现代企业制度与“抓大放小”、股份制改造结合起来，转让出部分国有经济，并使其退出部分领域。这个改革目前还没有完成。二是积极构建与市场经济相适应的管理。在1993年、1998年进行了两规模的机构改革的同时，既加强了宏观管理职能建设，又加强了对企业行为和市场秩序的规范职能，还将新的社会保障体系建设纳入了的主要职责之一。

对经济职能已经由1978年以前的全面直接的“统制型”（或称为“全能型”）转变为间接管理的“型”（或称为“效益型”）。

    总之，经济职能演变，我认为：一是在分析评价过去的“全能型”时，应该剥离其政治、社会整合、国防等作用与经济发展的关系，不能简单混在一起评价；二是“强大”与“放权”的关系：强并不意味着一定要拥有强大的国营经济和直接控制许多经济部门； 三是中国的改革实际上是在经济运行中市场机制逐渐替换直接管理，经济职能转变始终是决定中国经济改革的关键因素，过去如此，将来也是如此。四是经济职能转变并不意味着管的事情越来越少，而是“有所为，有所不为”。 

2006年11月10日