服务型乡镇-对乡镇未来定位的一种思考

服务型乡镇

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对乡镇未来定位的一种思考

崔慧姝

(南开大学周恩来管理学院,天津300071)

摘 要:乡镇的建设与发展对于全面推进农村综合改革,建设社会主义新农村具有重要意义。乡镇的未来应定位于服务型,为农村居民提供日常性的公品和服务。构建服务型乡镇可以从调整乡镇行为的激励机制,合理配置乡镇的职责和改变旧有的资源分配模式三个方面入手。

关键词:服务型乡镇;职能;公共服务

中图分类号:D602 文献标识码:A 文章编号:1009-4458(2010)02-0243-02

乡镇是我国在农村地区的最基层政权组织,与广大农村和农系最为密切,担负着农村绝大多数行政事务和社会管理的工作。乡镇的建设与发展对发展农村经济、维护农村基层政权组织和实现社会稳定与和谐具有重要的现实和历史意义。随着农业税的全面取消,乡镇行政建制的大幅调整和农村其它各项改革的不断深化,如何促进乡镇转型,重新定位其在中国体系中的作用,使其满足社会主义新农村建设的需要,是摆在我们面前的一个重要课题。

一、乡镇的新定位:服务型乡镇

全面推进农村综合改革,建设社会主义新农村,要求我们对乡镇的建设与发展作出有益的探索。任何一项成功的改革都必须有一个明确的目标。因此在探索乡镇改革的问题之前,我们需要先对乡镇的未来定位有一个清晰的认识。

1.关于乡镇未来走向的讨论

围绕乡镇未来走向的问题,目前国内学术界已有不少讨论,相关学者的主要观点有:乡政村治(强化),县政乡治(虚化),县直管村(撤销)[1];精乡扩镇,乡派镇治,乡与镇分离,实行镇级自治,乡改为县的派出机构乡公所[2];保留工业镇和中心镇,其余乡镇一律取消,由县直管村;撤销地市和乡镇,实行-省-县三级制,适当增加省、县两级的数量和管理幅度,减少村委会数量,并分别实行省直接管理县、县直接管理村委会的行政区划管理[3]。这些看法综合起来主要就是以下三种不同意见:一是主张加强乡镇将它建设成为一级完备的基层组织;二是主张虚化乡镇,将它改为县级的派出机构,实行!县政乡派∀;三是主张撤消乡镇,实行类似于村民自治的!乡镇自治∀。[4]

笔者认为,根据目前我国农村地区的总体情况,尤其是考虑到不同地区间乡镇的差异和具体条件,对数量庞大、涉及面极广的乡镇要!区别对待∀,不必让所有乡镇都!长一个样∀。具体说来,一方面在某些经济较发达、农村社区自治能力较强、农民组织化程度较高的地区,适当推行实施撤销乡镇和乡镇自治模式的试点工作可能是合适的;另一方面,考虑到我国农村地区的广阔和社会主义新农村建设的繁重任务,尤其是大多数农村社区自治能力还比较弱,农民组织化程度还不够高,在这些地区如果全面!撤销∀、!虚化∀乡镇,让县一级直接面对成百上千个村庄,并不现实,乡镇作为农村地区的最低一级在相当一段时间内还将长期存在。因此,无论是!加强∀、!虚化∀或!撤消∀,都只看到了问题的一面,并不能解决所有问题。我们应摆脱这种以往改革中传统的!强化 弱化∀的思维惯性,乡镇改革不应仅仅是简单的!加减运算∀,应进一步深入到行政层面来进行思考,从转变职能和优化结构等方面着手对乡镇的角色进行新的定位。

2.乡镇的新定位:服务型乡镇

乡镇作为规定下我国农村地区的最低一级,它的基础性和微观性决定了其职责的务实性,乡镇应主要履行社会管理和公共服务的职责,乡镇的未来角色应定位于服务型。这是因为:首先,由于服务型管理和服务的对象不仅仅是企业和投资者等能够给带来!效益∀和!政绩∀的!顾客∀,而且还主要包括社会公众,因此地方,尤其是直接面对广大农民的乡镇,是服务型建设中的一个主要着力点;其次,从纵向间履行宏观、市场监管、社会管理和公共服务

*收稿日期:2009-11-03

作者简介:崔慧姝(1983-),女,山东临沂市人,南开大学周恩来管理学院政治学系博士研究生,研究方向:中西传统政治文化宏观比较。

这四大职能的权重来看,越到上级,宏观和市场监管的职能权重就越大,而越到下级,社会管理和公共服务的职能权重就越大;最后,从较好地划分了纵向间各自职责的发达国家经验来看,无不是让基层负责直接涉及社会公众切身利益的具体事务[5]。

20世纪80年代以来,发达国家划分纵向间职责的一个重要原则是!公共物品和服务应当由能够完成支付成本和赢得收益的最低级提供∀。[6]乡镇面对的广大农村地区,公共物品和服务匮乏、生产生活脆弱,而乡镇作为我国农村地区的最低级,目前除了他没有其他主体能承担起农村地区的公共服务职能。因此,加强乡镇在公共服务方面的职能,构建起服务型乡镇,是新时期下对乡镇建设与发展的一个新定位。

二、对构建服务型乡镇的几点建议

对加强乡镇的公共服务职能,构建服务型乡镇,国内学术界已有一些讨论和研究,并取得了一定成果,但其中多数研究仅仅停留在价值层面的倡导上,对具度安排和设计的研究还比较少,大而化之的议论比较多。笔者在考查了相关研究之后,尝试着从具体的制度安排和设计上提供一些可供操作的建议。

1.调整乡镇行为的激励机制

当前,乡镇普遍存在着公共物品和服务供给不足的问题,无法满足广大农村地区的需要。学界中对这一问题的流行解释是分税制改革导致财权上收之后的收支权责的不对等使然,因此,理顺收支关系、财事关系和健全转移支付成为当然的制度选择。在肯定上述解释和相应制度安排对改善农村公共服务供给具有积极意义的同时,还应看到收支权责的不对等这个简便的解释远非问题的全部答案,特别是其无法解释东部地区一些财政状况良好的乡镇和西部地区某些获得大量对应性转移支付的乡镇仍存在着的公共物品和服务供给不足问题。

对此问题的另外一项重要解释是,存在于中国自上而下的压力型之下的政绩考核机制,使乡镇存在着忽视公共服务,偏重上级任务的潜在制度激励。在这种政绩考核激励机制下,上级有足够的能量来对乡镇干部进行奖惩,乡镇干部因而不得不追随上级的导向。在政绩考核和晋升的压力之下,乡镇往往倾向于迎合上级的要求而非辖区内居民的真正需求。只要目前的政绩考核机制不变,那么即使是某些财政状况相对良好的乡镇也没有内在动力来加大公共物品和服务的供给,一些意愿良好的也会因为缺乏!自动实行∀的机制而难以实施[7]。正是从这一意义出发,在肯定理顺收支关系、财事关系和健全转移支付对于改善农村公共服务供给状况的积极作用的同时,笔者还想强调的是,除非调整乡镇行为!指挥棒∀的政绩考核机制,否则单纯依靠理顺收支关系、财事关系和健全转移支付,并不能达到有效解决问题的目的。

因此,调整乡镇行为的激励机制应该成为未来制度设计的一个主要着力点。首先当然是建立!自下而上∀而非!自上而下∀的考核机制,使辖区内居民能真正通过制度化的途径有效地控制和监督自己的,使乡镇对自己的人民而不是上级负责,因为没有人比辖区内的居民对当地的表现更关心且更有发言权;其次,在真正的!自下而上∀的考核机制尚未完全建立且其完善尚需一定时日的情况下,充分利用现有的激励机制,在现存制度框架内实现考核内容从简单的增长导向转为公共服务导向,在保持乡镇适度积极性的同时实现其生产型财政向公共型财政的转型,不失为一种有效的过渡性办法。

2.合理配置乡镇的职责

所谓合理配置乡镇的职责,就是要解决乡镇!做什么∀的问题,即给乡镇划定好事权。在一个成熟的现代体系中,不同层次间的职责配置是不同的,每一级只管理或主要管理特定的一部分事情。然而中国不同层次间的职责却差不多一致,每一级都在管理大体相同的事情,!上下对口,左右对齐∀,只是在处理权限上随级别高低不同而有所区别,从到地方党政机构设置的高度!对口∀和!条块分割∀是这种的最显著表现,乡镇看起来如同一个!微型∀。

乡镇的职责,应该与乡镇的基础性地位和服务型的定位相一致。应逐步淡化乡镇行为的经济色彩,将乡镇塑造为农村日常事务的管理者和农村居民日常生活的服务者,其职责配置应紧紧围绕与农村居民日常生活紧密相连的一些!琐碎∀事务上,主要关注农村社区服务、环境卫生、娱乐与休闲等。乡镇的主要职责是为农村居民提供日常性的公品和服务,但这并不意味着要由乡镇来包办其辖区内居民的一切日常生活。乡镇还可以通过与其他社会主体合作,或鼓励多个社会主体之间通过竞争来提供公品和服务,这样不但可以在降低乡镇财政负担的同时提高服务的质量和效率,同时还可以解决辖区内居民的部分就业问题。

3.改变旧有的资源分配模式

旧有的资源分配模式,主要是指长期以来公共资源供给规模上的!城乡二元化∀模式和农村公共服务供给主体上的!多元化∀、!层级化∀模式。

在供给规模上,受历史上长期形成的城乡分治的影响,城乡之间在公共资源的获取上存在着明显的差距,农民、农业和农村长期处于财政的视线范围之外,乡镇异化成为城市及其工业发展汲取廉价甚至免费资源的一条管道,即使近几年以来城乡关系得到了极大的调整,但由于城乡分治思维一时还难以完全得到改变,特别是其已在财政上打下了深深的!烙印∀,且固化为一种制度安排,这种!烙印∀的一个显著例证是,预算科目上至今还保留着名称为!支援农业支出∀的项目[8],这个!支援∀恰恰说明了城乡分治思维在财政上的体现,因此这种差异在一定时期内还将继续存在。

在供给主体上,由于我国自上世纪90年代推动农村社会化服务体系建设时选择了以部门推进、部门改革为主的路径,形成了当前农村公共服务供给主体的!多元化∀格局[9]:既有涉农行政部门,如土地管理所、粮食管理所,也有涉农事业单位,如农电站、农机站、水利站和兽医站,还有逐步转为企业经营的官办合作经济组织,如供销社、信用社等,以及以农户为主体的专业经济合作组织和龙头企业等;另外,在上世纪80年代中期至90年代初期,随着市场经济的确立,我国宏观管理发生了很大变化,其中之一便是纵向科层制结构的建立,乡镇的!七站八所∀便是这种科层制管理的典型,!七站八所∀分别有各自的上级部门,在资源供给上依赖上级部门,以各自部门体系内部的标准来提供公共服务。农村公共服务供给主体的!多元化∀和!层级化∀,带来了一系列问题。多个互不隶属的主体之间的不规范竞争,导致公共服务供给效率低下,且难以得到有效的监管和控制;多主体之间缺乏必要的协调,公共服务的供给高度同质化,造成资源极大浪(转第256页)费,消费者付费等多种付费机制。同样!人事人才基本公共服务均等化∀并不表明!人事部门垄断提供∀,可以灵活采取不同的供给方式,例如可以采取委托授权、合同外包、购买服务、公私协作等多种模式。在其中角色可以既是生产者,也是提供者,也可以只是提供者(购买者),或者仅仅是监管人。目前,我国的人才就业公共服务主要由各级所属的人才服务机构承担。由于人才服务机构的设置受到人员编制的,人才就业公共服务机构财政投入不足,人才就业公共服务能力有限,以及由于供给主体单一,缺乏竞争所带来的服务质量和效率不高等,使得人才服务机构的规模、网点分布、服务功能和服务质量等都难以适应社会日益增长的多元化和多变性人才就业公共服务的需求。因此,必须鼓励和引导社会力量参与人事人才公共服务的提供,改变供给主体单一、力量不足的问题。[3]将原来由承担的一些公共服务职能,转移给非营利组织和私人部门,即从公共服务和公品完全由部门或国有企业提供,转变为利用社会力量由社会自治和半自治组织,或私营企业向公众提供公共服务和产品。

4.坚持以人为本,创新人事人才公共服务的手段和方式

实现人事人才公共服务均等化的一个有效途径是通过创新服务手段,拓宽服务面,将服务送到基层。

(1)建立人事人才公共服务大厅,健全省、市、县(区)三级公共服务窗口。凡法律、法规明确规定标准、程序的审批、许可和服务事项,都进入大厅。简化办理程序,规范服务标准,公共服务大厅实现!一单式∀受理、!一站式∀服务。明确规定办理标准和时限,现场不能即时办理的,通过网络传递到业务处室限期办理。

(2)构建!网上人事厅(局)∀,建立相关平台,为身处不同地域,不同身份的人们提供丰富、便捷、人性化的人事人才服务。一是建立法规和信息咨询平台。建立网上人事人才法规库,及时发布人事人才信息。公众可通过短信、呼叫和邮件等手段,与人事部门进行对话,获取信息。二是建立业务办理平台。开通网上报名、干部调配、工资核减、伤残鉴定、就业服务等业务。三是建立培训教育平台。建立培训专网,凡愿意参加培训人员,可以直接在网上报名、上网听课、与教师和其他学员进行交流。四是建立团队协作平台。通过网络技术建立互联互动的合作平台,各类人才在创新创业过程中,可通过网络寻求合作伙伴,直接进行研讨交流。五是建立人事人才服务递送平台。省厅与市县人事局网站互联互通,业务协同办理。同时,利用网络公司遍及全省各地的营业点,将各种证件、资料等及时送到社区、乡镇人才手中。[4]

(3)探索建立社区或农村!人才超市∀,为社区和农村群众提供周到便捷的特色人才服务。群众可以在!超市∀中任意选购所需人才、技术、信息,主动上门、上网服务。

5.制定和完善法律法规,为人事人才公共服务均等化提供保障

世界上很多国家把提供基本公共服务纳入国家法律,与公民的基本权利联系在一起。澳大利亚是依据澳大利亚联邦法的。意大利1948年的规定了间的财政关系。拿大、德国、瑞士和意大利根据的是。例如,均等化是加拿大联邦主义的基本原则,加强均等化将加强省级和联邦的能力,是联邦的基础。我国人事人才公共服务同样要在法律的框架下开展,做到有法可依、有法必依。当前要抓紧研究和解决好两个问题:一是人才交流公共服务依法运营问题。目前我国人才交流公共服务主要是由人事部门所属的人才服务机构提供的。但长期以来,人事部门所属人才服务机构在提供公共服务的同时,也在提供市场经营服务。这种混合经营模式影响了公共服务的提供,也不利于市场经营服务的发展。因此,要通过立法,明确人事部门的监管职能,明确所属人才服务机构提供公共服务的职能,明确财政应支付全部或部分公共服务成本等等。二是规范人才公共服务收费项目和收费标准。要通过调查研究,明确哪些服务项目不宜收费,哪些可以适当收取。要统筹考虑各地公共财政实力,根据公共服务的类别和性质,研究公共服务的收费依据和收费标准,最后通过立法的形式明确公共服务的收费项目和收费标准,从而促进人才公共服务工作全面协调可持续发展。#

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[8]钱 凯.我国公共服务均等化问题研讨综述[J].经济研究参考,2007(42). (接第244页)

费和对财政支持的过量需求;!部门分割∀造成公共服务供给的!支离破碎∀,农户必须分头寻求服务以满足需要,获取服务的成本被人为地增加。

构建服务型乡镇,必须打破旧有的资源分配模式。首先,要合理分配城乡之间的公共资源供给,调整资源分配中地城乡分治思维,不能总是!农民的事情农民办∀,必须让公共财政的阳光逐步照射到农村,将乡镇建设成为功能健全的农村公共服务供给主体,而不是为城市提供服务和资源的供给!管道∀;其次,要逐步减少利用多主体的供给模式来进行资源分配,并在这一过程中逐步使多主体的服务功能交由以农民为主体的经济合作组织来行使,前面已经提到,构建服务型乡镇并非就要让乡镇来包办一切服务,成为农村公共服务供给的唯一主体,还应积极发展和扶持一批农民合作组织,从而达到逐步避免多主体供给服务的弊端,乃至最终融合、取代他们,形成以农民为主体的农村公共服务供给新模式。#

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