地方制定中存在的问题与对策分析(评阅版)

公共是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题，达成公共目标、以实现公共利益的方案。其中公共的制定是公共过程的第二个环节，也是一个很重要的环节。

我国在长期的实践中，逐步形成了一套具有中国特色的制定的基本方法。但是，随着时代的进步和国内外环境的改变，我国目前的制定过程中也暴露出了许多的问题。

相对于的制定而言，地方的制定过程中存在的问题尤为严重，就好像广州市近几年来的房价，亚运期间被市民所批评的公交免费与现在提出的垃圾分类等，这些在制定的过程中都出现了不少的问题，房价一改再改，公交免费被逼调整，垃圾分类还未出台就引起了社会上各阶层的质疑，以至于之后的执行困难重重。

在研究地方制定的问题之前，需要先理解好“地方”概念。地方是相对于的称呼, 是指设置在地方各级行政区域内治理国家部分地域的。很多人认为制定只是的权力，其实并不是这样的。地方是具有制定的权力的，不过其范围只针对其管辖的地域，同时受到的指导。

其实，地方公共制定所存在的问题由来已久，我国不少专家学者也发现了其中的问题和通过研究分析得出了不同的意见，多数学者认为我国公共中制定过程中主要问题出现在忽视公民的参与这一部分，但是，我认为这其实只是其中一个原因，也是公共制定问题中一个突出的问题，而更严重的问题则是地方在制定中的随意性与跟冲突。

相对于本国的学者，外国学者对公共制定就有比较详细而且深入的研究，其中突出的观点就是制定通常是自上而下的一个制定过程，是反映统治阶级利益的工具之一，或者有关制定机构通过来解决统治阶级所遇到的问题，制定中最突出的问题就是各阶级之间利益的冲突。虽然外国的制定中还存在着不可调和的矛盾，如此，但是相对于我国的制定，外国的制定多数有严谨的规范与程序，而一旦出现环节错误或者制定者失误等现象，会有紧急的处理方式与相关的问责机制，这样使外国一般的公共都是有理有据，并且由于他们注重政治过程中的公民参与，导致他们制定出的容易受到他们公民的认可，这些都是值得我们去学习或参考的。

本论文试图对公共的制定，尤其是我国地方公共制定中所存在的目标制定不清晰、地方与的冲突、制定中缺乏公民参与、制动过程缺乏透明度等主要问题进行阐述与深层分析其出现的原因。最后，针对制定的模式、相关法律法规、监督制度等各方面提出相应的对策和建议。

本文采用规范研究的方法，其中以文献法为主。通过查阅大量文献、上网搜索相关资料、访问部分网站门户、关注有关新闻以及社会评论，从而整理已有研究成果与搜集数据资料；在此基础上进行分析、加工，并针提出存在问题，探讨解决对策，然后最后形成结论。

1.地方公共制定过程及其必要性

很多人都认为地方是不具备制定的权力的，认为制定是的职能。其实，这样的观点是不正确的。地方是具有法律上认可的制定相关权力，只是其适用范围比较小。但是，地方有其必要性，是不可或缺的，其是解决地方问题的关键。

1.1地方公共制定的过程

在现实中，有很多公民，甚至一些制定者，都是不十分清楚制定的过程的，或者混淆了过程里的几个部分。其实，制定过程通常是指公共的规划与抉择，这是公共过程中的基础阶段。它主要分为：（1）目标的确定（2）方案的规划（3）方案的抉择（4）的合法化这4个部分

1.1.1目标确定

目标的确立是制定中的首要工作。目标是规划者希望通过实施所达到的效果。目标具有十分重要的作用，对来说，正确的目标可以有助于其快速解决社会问题，但错误的目标将会影响到社会的发展。目标的确立要注意以下这几个方面：（1）目标的规范性，就是要使目标具有其层次性、多元性，处理好主目标与分目标，总目标与子目标的关系。（2）目标的可行性，目标要以实际情况为基础，不能好高骛远。（3）目标的可变性，由于问题可能随着时间、环境的变化而产生变化的，所以要注意适时调整目标，使目标一直具有一定的弹性，使制定者可以一直处在主动的地位。

1.1.2方案规划

规划是指在建立有关议程后，为了实现一定的目标，组织力量草拟和评估方案与行动步骤的过程。其是制定中最复杂的环节，也是最关键的环节。方案规划必须以目标群体的需求为基本的结果逻辑，才能有解决问题的效果，一般来说，规划的结构逻辑可以简单表示如下：

PD=E（O，T，A，S）+L（t，r，a）

其中，E代表四项方案规划要素，分别是结果、目标群体、执行机构、法令；L代表三种不同的关联：工具、规则、假设。一般通过规划要素之间的关联结合，我们就可以顺利规划出一个规范的方案。在这过程中，方案的规划往往是通过与社会各界充分的努力而得出的。这时，的职能将得到充分的体现，同时也是对最大的考验之一，方案规划得成功与否直接影响到的执行情况等各个流程。而在规划之后还需进行评估与择优，评估是对各项方案效果的预测性分析和比较；择优则是在评估和比较的基础上提出建议。这两步都是方案规划中重要的步骤，其直接影响到公共抉择的主体对公共的选择。随着时代的进步，我国的民主程度逐渐增高，所以在我国公共方案的规划，很多时候是有关部门根据以往经验或者是专家意见进行规划，在规划中适当通过听证会或让相关对象加入到的规划当中，从而让方案更加能得到对象的认同。规划其实未必是只存在于目标确定与方案抉择之间的，在执行时是可以适当的进行修正性的规划，当然，内容的主体部分还必须是在选择之前就规划好。

1.1.3方案选择

公共的抉择，就是由公共的制定者根据规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关问题的行动方案做出决定性选择的过程。这一过程是公共制定过程中最具实质性意义的阶段，在这过程当中，制定者要注意很多的方面，要平衡各方的利益，是十分考验制定者的能力水平。方案的选择方式分为3种，分别是理性决策模式，就是决策是遵循最大化的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的手段，谋求最大的利益；渐进决策模型，就是通过施行之后的情况，再对施行目标方案进行修改，已得到最优方案；混合扫描决策模型，就是将之前两种模式结合起来，通过广角度和窄角度的分析，最终得出正确方案。在我国，我们可以观察到这3种决策模型都是存在的，而且互补。

1.1.4方案的合法化

经过方案选择之后，制定阶段基本结束，但方案不能马上付诸实施，必须经过特定的程序使之获得合法的地位，这就是合法化。合法化是制定过程的最后一个环节，它是在严格的程序下进行的一系列十分严肃的行为过程。的合法化通常是包括三个程序：（1）法制工作机构的审查；（2）领导决策会议的讨论决定；（3）行政首长签署行政命令，公布。

1.2地方公共制定的必要性

地方有执行本机人民代表大会及其常务委员的决议，以及上级行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令的职能。从此可以看出，地方是拥有着制定的职能的。我国地方公共制定过程有着让我们不能忽略的必要性，所以我们必须认真解决地方公共制定中的问题。

1.2.1 制定是实现地方稳定的必然途径

通过制定良好的，地方能够轻松的解决地方性问题。地方是连接地方与社会的一个纽带，地方制定者通过正是通过一系列的公共，实现其对社会各领域事务的管理，塑造良好的社会经济、政治秩序。地方制定的根本原因就是为了解决地方范围上的各种冲突，以达到社会的和平稳定。

1.2.2制定是执行的基础

公共过程可以分为问题确定、制定、执行、分析、调整、有关部门对环节的监督等各个方面，而制定作为公共过程的第二步，拥有着无比重要的地位，它给之后各个不同环节一个指导的作用。虽然制定之前还有一个问题的确定，但是由于其只是为之后的过程指明放向，而制定，则是整个公共的基础，之后的过程都是以制定为前提的，所以如果在公共的制定出现严重的问题，那么就会影响到之后的各种活动，使得到成功的几率无限接近于零，所以公共制定在活动中的基础地位不可动摇。

1.2.3制定影响到的公信力

公共的制定是的一项日常的工作，但是其也是最能反映能力的其中一项工作。因为一旦制定成功，就代表着其具有了法律的效力，是不允许随便更改的，而作为，如果经常在制定环节中出现问题，或者经常调整、终结一些刚制定好的，制定者的水平必然是存在着问题，严重的话，执政的能力也会受到人们的质疑，这样对的公信力来说是一个挑战。举个简单的例子来说，就好像广州亚运免费公交，这项的初衷是为了广州市市民更好的参与到亚运之中，但没有预见到自身交通运输系统的不足，导致最后的调整，这项在执行时受到广大市民的质疑，虽然之后成功的进行调整，但是朝令夕改的现象还是让不少的广州人失去了对的信心，认为能力存在不足。

1.2.4制定影响社会的稳定程度

公共的制定很多时候都需要公民的参与，而公民参与的制定无疑是培养公民政治素养和意识的一个方法，现在公民的物质条件越来越高，但是精神文明与政治文明的水平还处于比较低的水平，通过让公民参与到的制定过程中，能令他们更多的了解到的工作努力，使公民对的工作有更多的认同感，在之后的执行过程中积极配合的工作，从而让公共能够顺利的解决社会问题，影响社会稳定。同时，制定中的公民参与能让的策划更加的注重人民的利益，被人民所接受。而且，能够通过公共的制定来影响和调节社会利益关系，借此来履行维护社会稳定和发展的基本职能，并发挥其在构建和谐社会中的权威作用。所以，制定对社会的稳定程度有很大的调节作用。

2.地方公共制定所存在的问题

我国公共问题由来已久，在不同的时期，有着不同的问题。到了现代社会，地方制定的问题又呈现出新的变化。以下我将会对现在地方中存在的几个主要的问题进行分析，并得出引发这些问题的深层原因。

2.1地方制定所存在的问题

通过我国的各种实践与探索，使我国社会主义市场经济与相关民主法制建设得到不断完善与进步，令地方公共制定的问题逐渐的减少。但是，由于社会的变迁，新的问题还是会不断的出现。现在，我国地方公共制定所存在的问题具体表现在以下这几个方面。

2.1.1目标确定不清晰，随意制定

目标的确定是制定的基础，只有设立好合适的目标才可以得出优秀的方案，目标的确定必须具有前瞻性，能够正确的分析问题的情况与预见到问题的危害程度以及环境的影响。然而，在现实当中，制定者往往是按照自己的想法，不去深入了解问题发生的深层原因，理所当然的凭借自己掌握不多的信息，甚至不考虑自身地方的情况，胡乱的照搬其他地方的做法，去制定目标，或者直接就去制定方案。而且目标通常不公开，不为群众所知道，常常让公众感到无所适从。就好像广州亚运的公交免费，其目标是为了减少亚运过程中私家车出行的数量，影响亚运时期的交通环境，再加上优惠民众，使广州市民能亲切感受到的温暖，但是其没有预见到广州地铁设施的不完善与各种其他的原因，不考虑地方实际的情况，导致实行一个星期后进行调整，引起广州市民的不理解，最终影响到了的执行。

2.1.2背离上级精神，制定存在地方保护主义

改革开放之后，虽然我国经济得到了蓬勃的发展，中国改革之路也得到了世界上许多学者的认同。但是，其风光背后，却也隐藏着暗流，就在公共这一环上，与地方之间的矛盾与冲突越演越烈。在地方中尤为突出的一点就是上级与地方的利益之争,这严重的影响到地方制定的公平性。由于我国政权组织形式的特点，决定了我国地方制定时必须参照的精神，同时根据自身地方的实际对精神进行完善。但是由于各方面的原因，地方自以为是，不注重的作用，对表现出不理不睬的态度，经常出现“上有，下有对策”的推脱现象。同时更为严重的是，现实中，有某些地方更因为自身所管辖地方企业或部门的利益，提出一些不符合客观规律的，例如非本地企业的合理经营，并在管理中滥用职权，通过行政命令等各种强制手段，尽力地扶持本地企业的产品与服务，以提高自己的政绩。严重影响到了地方市民的利益，造成了社会的不公平现象。就好像2005年5月初，建设部、国土资源部等七部委发布了《关于做好稳定住房价格工作的意见》,对房地产市场的宏观措施进一步细化,加息、贷款、提高契税、征收差额营业税等平抑房价的纷纷出台,但是地方制定时完全没有按照的精神，甚至在上支持房价上涨，导致房价上涨的根本毫无作用。

2.1.3方案制定缺乏公众参与，方案得不到民众认可

公民参与的问题一直困扰着我国，而在制定方面这个问题显得尤为严重。其实，现在我国地方决策已经越来越重视公民的作用，一些有关生活民生的重大决策通常都会举行各种类型的听证会，同时鼓励公民通过网络，信件，媒体等方式发表自身的看法，从而使能够听取到公民的意见，而有不少的也由于公民的参与也获得了巨大的成功，例如广州市洛溪桥路费取消决定，广州禁电禁摩等很多的出台都有公民参与的影子在里面，而这些很多都受到市民的一致表扬，获得了完满的成功。不过，这些成功不能掩盖着我国地方制定中公民参与不足的问题，在很多中小城市制定根本就不存在公民的参与，的制定都是说了算。同时，我们需要注意的是，就算在一些透明度比较高的地方，在公民参与制定方面还有一些比较严重的问题，首先是公民参与制定的积极性不够高，尤其是某些公民缺乏专业的知识，从而缺少了发言的权力。还有的就是参与渠道的缺乏，现在公民参与制定的通常途径是通过媒体与听证等的方式，但是这些方式都有很大的局限性，很多时不能正确反映公民的真心想法，而使公民参与停留在形式当中，并没有发挥其本身的作用。在广州一度上演的海珠桥跳桥表演中几次是为了对提出自己对某项的看法。而且，现在制定都是某些专家以及一些所谓“精英高层”的意见，虽然说这些专家精英给的意见比较专业，但无可否认这些意见都是带着个人的主观意识，很多时候是注重自身的利益，而却过多重视他们的意见，令最终的出台得不到公民的认同。而对待媒体表达的也是采取一种不理不睬的态度，或者用一些非常官方的形式进行回应，让人民感到失望。而这样直接的后果就是得不到公民的认同，实施起来困难重重。

2.1.4主体资源有限，各方利益产生冲突

地方在制定会受到很多其他方面因素的影响，首先是来自于上级，我国地方制定要遵循的目标，以达到的目标为主，但是有时候由于不了解各个地方的情况，在目标制定时可能会出现过高或者过低的情况，而地方主体也没有足够的资源去完成的目标，最终为了政绩而不顾自身实际情况勉强去完成的目标，最终得不偿失。另外，还有一个方面就是现在基层地方党政不分现象比较严重，与机关在制定中容易出现意见的冲突，而除了制定者与机关的利益冲突之外，制定者与人民产生利益冲突显得更为难以处理，由于人性的贪婪，制定者为了自身的利益去牺牲公众的利益，导致最终人民的利益受到损坏的事件屡见不鲜，其中最为明显的就是近来很多地区所兴起的政绩工程的风气，一些地区不顾自身地区条件的允许，为了提高自己的政绩，出台允许当地民众伐木造田，不顾环境的污染，大力发展一些污染严重的重工业，虽然一时可以提高本地的利益，但是却以牺牲后代的利益为代价，实在是得不偿失。这样各方的利益纠缠之下造成了政地方府制定出现束手束脚的现象。

2.1.5方案制定缺乏透明度，信息不公开

现在政务信息通常是处于一种隐蔽的状态，虽然政务信息公开提倡了很久，但是在方案制定的过程中这一点还没能实现，很多时候，往往是到了出台了选择方案或者是到了方案制定的后期，才进行公布。往往一项的制定到了什么阶段，我们也完全不知道。有时候就算是公开制定的过程，往往也不够真实，停留在一种形式当中，公开了信息都是一些规范化、复杂化的说明，不是对相关知识有深入了解的人通常都不会清楚的具体内容，更多的时候则是自以为是的确定方案，完全没考虑到的公开。就算在广州这样的发达城市，这一方面的问题仍然存在，虽然很多关乎市民生活的也有公开，但是力度还是不足，很多时候作为一个市民的我也是只能了解一个大概，但对于一些政治意识不够高的公民而言，他们很多时候都不明白的内容，导致无从发表意见。

2.2地方制定所存在问题的原因

每个问题总是由各种的原因而引发的，地方制定的问题也是这样。对于引起这些问题的根本原因，我根据专家的观点与现实的情况，得出一下这几个不同的方面。

2.2.1制定时忽视信息收集，忽略地方实际情况

目标制定的不完善，其中最主要的原因就是信息收集的问题了。在现代社会这一个信息的年代，信息收集的重要性是不可质疑的。但是，事实上地方却完全没有意识到信息收集的重要性。“有些组织和个人不善于或不屑于搞调查研究和艰苦摸索,他们往往是坐在办公室,仅凭几份文件、几张报纸或几个人主观臆测经验推断, 就草率行事。”就算是制定者有去收集相关信息，但是由于信息的不完善，要么过时、要么不真实，而制定者往往也不去进行相关的核实，盲目的信任这些虚假信息，难免就会在制定中犯错误。加上很多领导并不是本地人，其根本是没有认真去了解自己所管理地方的实际情况，盲目的照搬其他地方的目标，就使得目标的制定不完善。

2.2.2地方制定者素质水平不高，以自身利益为重

现在相对于的制定者或者是一些大型城市的制定者来说，一些基层制定者的素质水平不高，个人专业素养不够高。在我国有一个奇怪的现象，就是很多时候的决策者、的制定者都不是学习相关专业出身的，还有的就是因为过快的提升而导致其没有相关的经验，这些人在制定的过程中也不认真去浏览相关的资料，对一些专业性，技术性的问题经常想当然的按照自己的思想去决定。“我国地方上领导者经常凭个人经验，脑门一热，桌子一拍，一项新就此出台，缺乏深入调查、公开咨询；有的是领导者凭个人价值偏好在一组选择的方案中择一而从之。”这还不重要，最麻烦的是制定者为了要维护他自己的利益，在的制定过程中加入了自身主观的意见，一些有利于他们自身或身边亲戚朋友的，他们就会全力支持，而不管的好坏，一些不利于他们的，他们往往会否决这个决定，这样导致变成了为少数人利益服务的工具，试问如此制定出来的如何能得到广大人民群众的认可。

例如广州市的数字电视高价收费问题, 广州的数字电视收费情况不公开、收费价格过高让很多广州市公民不满意这项公共的实施,而且数字电视的更换也从来没有考虑过广州市民的看法，说换就换，还以不换就只能收看本地电台来要挟市民。广州社情研究中心的结果显示: 近40%受访市民不满意数字电视服务及质量, 数字电视用户对转换后的评价不满意度达36%, 其中超过80%受访者称数字电视收费标准高或偏高。这样的情况，其实直接就显示出法规规章的制定与部门自身利益之间的微妙关系, 这样的根本就是制定来保护了少数人的利益,从而造成对大多数公民利益的侵害或占有。

2.2.3对象参与意识薄弱，影响力不足

由于很多对象缺乏相关政治意识，不懂得如何去维护自身的利益，导致很多的对象所给的意见都是十分模糊的，甚至更多的时候是相互矛盾，使制定者无所适从，甚至于很多时候出现“沉默螺旋”的效应,即人们在表达意见时, 如果看到主流意见对自身有利, 就会积极参与进来, 将这类观点越发大胆地发表和扩散; 而发觉自身观点无人或很少人理会时, 即使自己赞同它, 也会保持沉默, 或因从众心理而附和他人意见。这样, 一方的沉默造成另一方意见的增势, 如此循环往复, 便形成一方的声音越来越强大, 另一方越来越沉默下去的螺旋发展进程。由于这种原因，使制定者认为对象反应的意见毫无作用，使不少的制定者直接忽略了对象的反映结果就制定，而事后对象也不了解制定者的难处，导致制定的失败。还有的就是一些对象的影响力不足，得不到社会公众的关注，有建设性的建议无法得到认同。在我们身边经常会听到一些亲戚朋友对某些发表各种意见，但受过专业教育的我们很容易发现这些建议通常是不合实际的，普通群众的意识薄弱已经成为影响公民参与政治的一个很重要的因素，作为，却对这样的现象仿如未觉，这是不应该的。

2.2.4地方决策具有局限性，法律法规的不完善

由于地方的制定本身是存在着很大的局限性的，首先地方制定出台受到的很多，相对于出台而言，地方通常没有受到很大的关注，可利用的资源也不多，在加上与上级部门，同级其他部门的职能交叉与利益冲突的影响下，很多时候地方制定者都不能按照自己原来的意愿去出台一项。再加上没有完善的法律法规进行引导，也影响着的制定质量。现在，对的制定过程，公民的参与等很多方面，都没有完善的法律法规进行约束，致使很多公民不敢发表自己的意见。据我所知，在我生活的广州，公民能够参与制定的有听证会、网络、新闻、上书等各个方面，但是也没有正式的法律法规对这些参与方式进行约束。

2.2.5参与渠道不足，缺乏有效监督体系

在地方制定时，除了制定者本人，往往其他的专家、公民很多时候都没有合适的渠道、条件讲述自身对的分析，暂且不论这些分析、意见是对是错，但是集思广益总会对的制定更有好处。然而，除了听证会、新闻传播媒体的等一少部分渠道能得到的关注以外，在没有什么好的途径去说明自身的看法。而且在现实当中，监督机构往往只注重与监督执行的过程，或者等失灵之后才追究责任。而在制定的过程中，从来没听过有什么制定者因制定过程失误而受到监督惩罚的，就算存在某些专门的监督机构对制定过程进行监督，但这种监督很多时候都只是形式上的监督，根本是走过场似的行为，没有发挥真正的作用。而由于监督方面的不完善，导致制定的人员没有危机意识，制定敷衍了事，使很多都是缺乏科学性。另外，失灵的时候也主要注重与执行方面的责任追究，而很少关注到制动方面的人员问题，导致下一次的制定依然存在各种各样不同的问题。

3.提高地方公共制定能力的策略建议

随着专家学者对地方公共制定问题的不断研究，他们提出了不少有用的意见与建议，我认为其中有不少是可取的，例如加强制定前的调查研究、提高制定者素质、注重公民参与、完善监督机制等。本人觉得除了这些建议外，还应该要注意加强对公民的教育、完善有关法律法规的建设和借鉴国内外制定的相关模式。

3.1做好深入调查研究，确立合适的目标

目标的确定必须遵循这样的原则：具有全面性，目标要根据问题，全面的考场现有的环境、资源，形成相关的目标体系。而不能只注重某些方面而忽略了其他的各种因素，注重全面才能得到社会各界的认同；具有前瞻性，目标必须要预见到社会的发展与各种环境下不同的改变，这样才可以避免朝令夕改现象的频繁发生；具有可行性，目标必须实事求是，是实际可行的，不能好高骛远，制定一些难以完成甚至于不能完成的目标，这样的是毫无意义的。

现代决策理论创始人赫伯特·西蒙曾说过,信息完备是制定地方的首要原则。而同志也这样告诫全党同志：没有调查研究，就没有决策权。所以，在制定的时候，我们要充分重视调查研究工作，得出完备的信息，以确保可以制定合适的目标。其实，现在很多的目标的设立，都没有通过深入的调查。这样的发表后通常让公民感觉到内容空泛，不易理解和执行。同时，模糊的目标也是最终很多需要调整的根源之一。本人认为，目标在确定前需要深入研究这是必须的，除了这一点外，还应该注意到的就是必须要处理好与地方目标的冲突，作为地方，要在不违法的目标为前提的情况下，根据自身地方客观实际情况，在制定之前进行充分深入的研究，掌握相关的资料下，通过头脑风暴法、成本效益分析法等各种科学的研究方法以确定具有可行性、具体性、系统性的目标。

就好像广州亚运的公交免费，其目标是为了缓解广州的交通压力与为了广州市民能够更好的参与到广州亚运中去。总体而言，其目标是没错的，但是其根本没有意识到广州交通的抗压程度，没有调查到广州地铁的最大运输量与广州市民对地铁的依赖程度，最好制定出这个与目标完全背道而驰的。其实，这目标的要求明显定得太高，而没有考虑到实际情况。如果在规划前能够进行深入的调查，得到充分的信息，就不会发生这种朝令夕改的现象。

3.2提高制定者的素质，并要建立有关的问责机制

制定者的专业水平与思想政治水平的高低严重影响到的质量，一个良好的前提就是要求制定者能准确分析问题，提出可行方案，正确的对方案进行抉择，同时还需要制定者制定时以国家、党和人民的利益为重，而不是以自身利益为主，要充分发挥“以人为本”的精神，重视人民的意见。而且由于地方的制定者能力相对于的制定者来说存在一定的差距，尤其在经验方面还不算成熟，所以，作为地方的制定者，必须努力提高自身素质水平，学习更多的专业知识，了解更多相关的经验，同时在制定时多听取专家与公民的意见，不要自以为是。也应该就制定方面专门的课程对制定者，尤其是地方的制定者进行专门的培训，让其树立起正确的科学观与人生观。对那些思想道德修养不够高的制定者，应该找更为适合的人来代替他们的职位，通过优胜劣汰的方式来保证制定者的质量。要做到这一点，必须要建立有关的问责机制。总理在上一届第一次廉政工作会议上就提到，要“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责的重点”。行政问责制是构建责任的有效途径之一，同时也是规范制定者行为的有效途径质疑。在制定之前出台文件，把在制定的过程中每个部门每个人的工作与责任表达清楚，因为,“当任何人都不知道谁应负责任的时候责任就等于零”。通过行政问责的制度，监督与规范个人的行为，让其按法律规章办事，这样可以减少各种错误的出现。同时对于未经认真调查研究、未经充分论证、未经领导集体讨论作出的决策，或集体决策失误造成重大损失的，要追究决策人的行政过错责任。 这样才能保证制定者不会为了自身的些许利益而在制定中犯错误。我认为行政问责制真的是防止制定者在制定者犯错的一个最好的方法，是值得推行的。

3.3加强对公民的意识教育，注重公民在制定中的参与

改革开放之后，随着科技的不断进步，物质文明的不断发展，人民生活水平的不断提高，群众也不再只在乎柴米油盐，而是开始关心起自身的政治利益。由于市民参与政治生活的热情逐步的提高，所以在遇到与自身利益相关公共决策的制定时，地方的公民，尤其是一些发达城市里面的公民，都会通过各种渠道反映自身的意见和看法。虽然由于公民个人素质的参差不齐，导致有时候公民的意见让人看起来是那么的不可思议，甚至可以说是毫无道理。但不可否认的是公民中还必然是存在着良好的建议。俗话有说：三个臭皮匠赛过诸葛亮，不能以公民中存在错误的意见为由就忽略公民在制定中的积极作用。就是因为公民参与政治活动有好有坏，所以何时、怎样听取公民的意见，才成为考验能力的一大难题。广州市在2006年7月就制定了广州市公民参与规章制定办法，规定广州市公民、法人和其他组织可以向市法制机构提出制定规章的建议。但是，实际上很多广州市民都不知道到底应该如何表达自身的意见，而见到没有多少公民能给出专业的意见，也不太重视公民的作用。

其实，很多专家学者，甚至没经过专业知识培训的人都知道对待公见应该采取“认真对待，谨慎采纳”的原则，美国学者罗伯特•D•普特南说过“一个高效的民主制度应该既是回应性的, 又是有效率的 。”对于公民的意见，作为，应该认真的去对待与研究其优点与缺点，给予适当的回应。我国著名学者俞可平就把回应作为善治的基本要素之一, 指出回应性要求“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应, 不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见解释和回答问题。”其实，作为一个公民，我知道公民对是否采纳他们的意见也不是十分重视，只要能重视他们的建议，给予合适的回复，让公民知道自己意见的不足，与的优点，公民一样会支持的决定。同时，也必须学会在公民的提议中寻找到自身的优劣，对于选择正确的方案有很大的帮助。所以，要彻底解决公民在中参与不足这个问题首先要做到的就是要改变观念，要重视起公见的作用。现在在制定中往往只注重专家意见，有时候听证会邀请的那些所谓的公民代表都是社会中的一些成功人士，这些人很多时候其实是不能代表基层市民的意见，更不用说一些社会中的弱势群体。其实，需要做的应该是通过一些专门的培训，提高市民的政治觉悟与有关的思想道德水平和文化知识水平，并给予尽量多的渠道去让公民尽情的表达自身的意见与看法。

3.4加强的权威性，完善有关的法律法规的建设

公共制定的质量影响着公共的选择与之后的执行等个方面，而要想提高公共制定的质量必须增强公共规划时的权威性。公共的权威性是指公共影响社会成员，并获得社会成员认同、执行的能力。其实，要实现其权威性并不困难，其关键就是在于相关法律法规的完善。赫尔曼·劳纳认为“没有惩罚性的外部控制,公共雇员就会难免出现责任和义务‘未履行’,‘渎职’,‘越权履行’等行为。”我是十分赞同这个观点的，我认为相关法规建设是必须的。要知道，的出台是一项合法化的过程，在制定当中，相关如果按照法定的程序制定出台是会更能得到社会更方的认同与公民的支持。这是因为合法的修订必然存在着很多的民主程序与公众参与。而由于我国地方相关法律法规的不完善，导致了很多的制定都不具备合法性的基础，所以，完善制定的有关法律法规是解决制定问题的重要一环，也是必须要做的一环。完善出台的法律法规，本人认为可以从以下这几个方面入手：（1）对旧有法律进行更新，由于时代的改变，我国的很多相关法律可能已经不适合现在的情况或者需要进行适度的修改，所以就必须对旧有法律进行系统的更新。（2）针对一些新出现的情况制定，出台更加具体的法律法规，使或公众可以做到有法可依。（3）规定好各个部门和公众、媒体的相关的法律责任，将所有人的行为纳入到法律的领域当中。 

还有一点需要注意的地方就是不但要制定好有关的法律法规，最重要的是注意根据这些法律，严格的执行法律法规所规定的内容，要知道“如果法律不能被执行,那就等于没有法律。”所以，如果有人违反了法律法规，就必须受到相应的出发，而且，在处罚方面还必须按照制定出的法律法规进行严肃的处理，并防止出现不该有的偏差。

3.5建立完善的监督机制，加强对制定过程的监督 

总在十七大报告中指出：“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财务管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好监督作用，增强监督合力和实效。”在公共制定上，监督是一项重要的方面，而且也是经常为、以及其他相关监督机构所忽略的一方面。所以，建立完善的监督机制去监督地方公共的制定必须重视。其实在监督机制上应注意以下几个方面：其一是强化、以及相关专门监督机构的监督职能，尤其是加强的监督作用，彻底改变现在地方各级的监督方面都是形式上有权，但是实际上却因为各种原因而没发挥其监督的作用，同时解决以及一些相关的专门监督机构只执行形式上的监督等这些问题；其二是拓宽其他的社会监督渠道，尤其要重视监督的作用。虽然，我国传媒1980年开始就已经实行市场化的道路，但现在国家仍是电台、电视台、报纸和一些刊物的掌控者, 宣传领域的严格管制了正常的非制度性参与空间，其实，监督在现在来说往往比其他监督更具有效果，这是因为监督的范围较广，再加上社会的可以让人产生心理上的压力，所以，对的监督是必不可少的，而更应放宽对的控制。其三，本人认为应该设立的监督机关，由于具有广泛性，尤其一些民生影响范围是十分大的，很难说这些会不会影响到一些相关监督部门、、、政协等各种的部门监督者的利益，而在利益的驱使下，也不能保证每个监督者都能不受利益的诱惑，所以，在这个时候，就应该让一些与这些无关的人民去建立相关专门的监督部门监督制定者的工作，并且给这些专门监督机关设立的监督机制，使其不受到任何外在因素的影响，行驶监督的权力，而且注意就监督结果或者是有关情况进行信息的公开。同时由于我国实行的是分散型的机构监督，造成了各个不同监督部门的职能交叉、利益冲突，而且相互推脱的现象严重，所以还应该调整监督部门的监督，使各个监督部门之间能够充分的合作起来，完成监督这个重任。

3.6完善信息公开制度，保证制定的透明度

制定中信息的公开程度对公民的参与有关的监督有决定性的影响。其实，在我国，很多有用的信息只是知道，而公民却很难获知这些信息，这很容易造成与公民之间的信息不对称，直接影响到公民在制定中的意见。“我们要求执政党和自觉的把自己的决策依据、决策过程和决策效果告知群众，向群众公开自己的收支与行为（隐私部分除外）；要求赋予公民有参与讨论、建议、评价决策的权利；赋予公民对错误决策和公务员不良行为有公开揭露和批评的权利。所以，应该做到最大程度的信息公开。要做到制定信息的公开，需要做到一下这几个方面：首先，必须在扩大信息公开的范围，将现在制定的工作内容、流程公诸于众，尤其是关系到广大人民群众切身利益的重大民生问题与重大的决策等必须让各个公民知道。同时我认为还应该让群众知道制定的前因后果，相关的内容，的制定者的资料，目标等的基本信息，让群众能更多了解的制定，提出更为有建设性的意见；其次就是确保信息的准确性，杜绝过程中的暗箱操作现象，因为假如信息不真实，信息所带来的意见并不真正代表本身的内容，将会严重影响公民对的信任度，或者信息根本就是收集者胡乱写上去的，这最终很有可能导致出台缺乏科学性，以至失败；最后就是要保证信息的可操作性，我们很多时候会发现，信息公开时是一下口号似的公文文本，就是俗语所说的说了等于没说的话，这样的所谓信息公开根本毫无作用，应该将其公开信息简单化、通俗化，让人民更加了解到的内容，这样才能对的制定给予积极性的意见。

3.7参考外国制定的模式，建立专门的制定机构

虽然，外国制定的目的是为了维护其领导者的支持者（主要指商界、金融界和传媒业的巨头们）的利益而实行的一种自上而下的制定过程，甚至他们所谓的也是自上而下的一个制造过程。这与我国为人民利益而制定是具有很大的差别，但是这不能成为我们忽视外国制定中存在着不少优点而我们却不去学习的理由。其实，在美国，早已存在自主的承办公共事务，履行部分行政执行职能的机构。瑞典也很早就建立了“政治控制与执行机构自治相结合的传统”，“公共的执行在相当程度上是由这些自治机构承担的”。而在很多的其他国家，也有专业的制定机构或者部门。而这些部门由于经常从事公共的制定，从而能轻松的避免一些容易出现的错误，能更好的将制定细化，完善制定的，提高制定的效率。相对而言，我国地方中研究制定的机构还是比较笼统，职能也并不清晰，往往与其他各种部门发生职能交叉的情况，导致工作效率的降低。所以，我觉得提高我国地方公共制定能力需要对制定的部门进行改革与调整。尤其是北京、上海、广州这一些与国际接轨的大都市，更应该参考国内外的相关模式，对自身进行修改，设立专门的制定机构，加强这些机构人员的道德修养水平和专业知识水平，建议一个完美的制定的团队，运用逻辑推理法；数学分析法；相关专家会议法；德尔菲法，又叫专家小组法等科学的制定方法，减少制定中经常出现的一些错误，公平、公正的制定好地方。

结论

本文针对现在地方制定中存在的一些突出的问题，结合自身的专业知识，对这些问题进行了比较系统、深入的分析。得出以下结论：

制定的过程在整个过程中占据的重要的地位，然而在现在中国地方的制定当中，还存在各种各样不同的问题，其中最突出的是目标制定不清晰、地方制定背离上级精神、制定过程缺乏公民的参与、地方缺乏资源、信息得不到公开等5个问题。

通过深入的分析，得出造成这5个问题的根本原因是制定时不注意信息收集、地方制定者素质不高，对象参与制定的意识薄弱、法律法规不完善、缺乏有效监督等。所以要做到根本解决这些问题必须做到一下几个方面：1.制定做好深入调查，确立好正确的目标2.提高地方制定者的素质3.注重制定中的公民参与4.完善信息公开制度5.完善有关法律法规6.建立完善监督机制7.完善制定的机构运行机制。

本文只是从一些普遍存在的、难以解决的问题来分析地方制定的困境。制定是一个终合的方面，要通过长期的努力与我国各位，专家学者，市民群众的合作努力，才能慢慢的扭转现在的这个局面，解决制定中这些困扰着与我们的问题。

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致谢

本文从酝酿、选题、写作到最后定稿，历经了数月的时间，其中都离不开钟育三老师的全力指导和热情帮助，钟育三老师治学严谨，在指导过程中给予了我不少的建议，让我得到了很大的启发。在此次毕业撰写过程中我学到了许多关于公共方面的知识，拓宽了自己的知识面。在此我要向我的导师致以最衷心的感谢和深深的敬意！同时，也衷心地感谢在百忙之中评阅论文和参加答辩的各位专家、教授！谢谢大家！