浅议我国商业银行法对我国金融业发展的影响

   《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）自1995年颁布、施行以来，对完善我国金融法律体系，依法保护存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，维护商业银行经营自主权，提高商业银行信贷资产质量，保障金融改革的顺利进行，推动金融业的健康发展，发挥了重要作用。《商业银行法》作为我国金融立法史上的一个里程碑，作为我国金融法律体系框架的重要支柱，是我国金融改革的经验总结和银行业发展的有力保障，《商业银行法》的颁布和实施标志着我国商业银行的发展和监管开始步入法制化、规范化的轨道，为我国商业银行向真正的现代化商业银行迈进明确了方向，是我国银行业法制建设史上的重要里程碑。但随着中国加入世界贸易组织，对我国的金融业产生了重大的影响，尤其是对我国的商业银行产生了巨大的冲击，实践的发展，证明《商业银行法》的很多规定已经不利于银行业的发展。本文就我国商业银行法对我国金融业发展的积极影响和局限性加以阐述，并提出几点建议。

一、我国商业银行法的基本原则、制度对中国金融业发展的积极影响

《商业银行法》中各项原则和制度的确立，结合了我国金融改革的现状和发展方向，借鉴了国际上的成功经验和通行做法。《商业银行法》颁布、实施以来，对我国金融业的发展起到了深远的积极影响。

1．商业银行的企业法人制度和商业化经营原则。《商业银行法》规定，商业银行是依法设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人，明确了商业银行的民事法律主体地位。《商业银行法》还规定，商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。在市场经济环境下，上述原则和制度是毋庸置疑的，但从我国商业银行的特殊发展历史和当时的经济环境来看，要使我国国有商业银行实现从专业银行向商业银行的转变，摆脱各种行政干预，消除对商业银行社会责任的误解，确立商业银行的商业化经营原则和企业法人制度十分重要。即使在十年后的今天，仍然还有一些人对商业银行的法律地位和自主经营权存有疑义，坚持这一原则和制度仍具有现实意义。

2．商业银行的统一法人制度。《商业银行法》规定，商业银行在境内设立分支机构，不受行政区划的。商业银行分支机构不具有法人资格，在总行授权范围内依法开展业务，其民事责任由总行承担。统一法人制度打破了专业银行时代上下级行之间的行政管理模式，从法律上确立了总行对分支机构的统一管理权，为商业银行总行健全内控制度和风险管理制度提供了重要基础。在商业银行大力进行结构调整、推进扁平化管理的今天，不应忘记统一法人制度曾经起过的历史作用。

3．金融分业经营、分业管理的原则。《商业银行法》明确规定商业银行不得经营信托、证券、保险及实业投资业务。这一原则借鉴了国际金融业立法的经验，吸取了我国金融混乱时期的教训，并综合考虑了当时我国银行业金融机构的管理水平、人员素质和市场环境等实际情况。这一原则的确立对20世纪90年代中期之后我国金融业的清理整顿发挥了重要作用，直至今天仍在很大程度上发挥着稳定金融市场的作用，其影响是相当深远的。

4．引入一系列风险管理和风险监管的制度。《商业银行法》规定了对商业银行风险预防、控制和化解的法律措施：第一，规定了资本充足率要求，要求商业银行维持足以防范和化解风险的资本水平，保证商业银行的经营实力；第二，要求商业银行提取足额准备金，及时冲销因业务经营风险而造成的损失，保证商业银行资本金的安全；第三，规定了具体的资产负债比例，商业银行承担风险的水平，分散商业银行的风险。这些规定为商业银行的审慎经营和监管指明了方向。

5．重点规范了商业银行的信贷行为。《商业银行法》规定商业银行的信贷自主权受法律保护，任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款或者提供担保，同时，《商业银行法》也要求商业银行实行审贷分离、分级审批制度，要求借款人提供担保，要求商业银行按照法定程序办理信贷业务。

6．存款人利益保护制度，《商业银行法》规定：“商业银行与客户的业务往来，应当遵循平等、自愿、公平和诚实信用的原则”，并“不得损害国家利益、社会公共利益”。并设专章规定了“对存款人的保护”。这为保护存款人和银行客户的合法权益，使商业银行能够为社会公众提供安全、优质、规范、便利的金融服务提供了法律上的保障。

7．《商业银行法》在我国商业银行法律体系中的母法地位，也为制定金融行规和金融规章提供了基本法律依据。在十年的运行中，这些制度控制了金融风险，确立了严格的风险防范、化解的法律措施，有力地维护了我国的金融秩序。

二、我国商业银行法对我国金融业发展的局限性

随着我国金融改革的深入、银行业对外开放力度的加大，《商业银行法》中的有些条款已经不能适应银行业进一步改革、开放和发展的需要。存在的局限性主要有：

一是业务范围过窄，不能涵盖目前商业银行的经营范围。我国《商业银行法》将商业银行的业务限定在狭小的传统商业银行业务范围内，并实行业务范围法定的原则，使得商业银行的业务范围单一、狭窄。尤其是在国有企业仍然是国有商业银行基本服务对象的条件下，这些银行的风险实际更加集中和扩大了，因为大量的国有企业经营效益低下。我国加入世界贸易组织后，外资银行在中国境内设立分支机构，他们的业务投向不会象中国的国有商业银行那样被在一个狭窄的范围内，这种事实上的不平等将使国有商业银行面临更为被动的局面。《商业银行法》第3条规定了商业银行的业务范围，超过这些范围的业务需要经过银行的批准。这些业务都是商业银行传统的业务。现阶段，金融创新加快，金融衍生工具不断涌现，我国对银行的业务采取了近乎限定的原则，这是不符合金融业的发展趋势的。

二是严格的分业经营制约商业银行的进一步发展，也与国际金融发展趋势不相吻合。根据我国的《商业银行法》，我国的金融业实行分业经营、分业管理的，明确禁止我国商业银行的投资行为。从我国《商业银行法》第43条的规定可以看出，我国现阶段对银行业实行的是较为严格的“分业经营”制度（即银行不得投资于证券、信托、保险这三项业务）。商业银行不能从事证券、信托和保险业务。

三是对商业银行的监管措施较少、处罚力度不够，对银行因破产或主动退出市场的监管之规定过于简单，仅有原则性的4个条文，诸如关闭中债务清偿原则、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。

四是时效性不够，很多法律规范已不能适应银行业改革开放以及金融业务创新的需要，一些过时的法律规范尚未得到修订或废止。如我国的《商业银行法》对商业银行股份化改造只是原则规定，商业银行的组织形式适用《公司法》的规定，并且规定商业银行的组织形式不符合《公司法》规定的，可以继续沿用原有的规定，何时符合《公司法》的规定，由规定。因此，我国的《商业银行法》对银行的股份制改造的规定是十分粗糙的。

五是系统性差，一些迫切需要法律予以明确的内容，要么没有规定，要么规定得过于原则，缺乏可操作性。目前的《商业银行法》中虽有关于商业银行市场退出的条款，但是过于原则，操作性不强。实践中，我国很多有问题银行业金融机构需要以撤销、关闭和破产等方式实施市场退出，由于缺乏完善的法律规定，这些有问题机构多年退而难出，损失不断扩大，债权人利益得不到保障，严重影响了金融市场秩序和社会稳定。

六是与银行业法律规范之间还存在不衔接、不一致。从《商业银行法》第3条所规定的银行业务范围可见，商业银行可投资于债券、性金融债等部分证券业务，可经营部分信托业务（主要是一些代理业务）和保险代理业务。我国《商业银行法》规定不允许商业银行在境内从事信托和股票业务，不得向非银行金融机构和企业投资，但同时又允许商业银行从事投资银行业务和部分保险业务。没有禁止商业银行在我国境外从事信托投资和股票业务，对银行之间的投资也未加。

七是中资和外资银行存在差别待遇。根据我国商业银行法的规定，外资银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行优先适用其他法律、行规的特殊规定，并不完全适用《商业银行法》。我国现有的包括《外资金融机构管理条例》在内的关于外资商业银行的法律、法规使得中资和外资银行存在差别待遇，不符合世界贸易组织基本求。我国现行的外资商业银行的法律制度使得外资银行既享受着“超国民待遇”，又遭受“非国民待遇”。

三、 完善我国商业银行法的几点建议

金融改革与发展，离不开金融法律制度的保障。社会主义市场经济条件下的金融活动，需要通过金融立法将金融活动纳入法制的轨道：明确金融资产产权关系，保护当事人的合法利益，明确作为市场主体的金融机构的性质、地位、业务和活动规则，明确金融产品的法律关系，明确金融市场的运行规则，加强金融监管及金融宏观。同时，用法律形式确定金融改革的成果，并促进改革和金融业健康发展。要加强金融立法工作，形成健全的法律框架体系。尽管我国已出台了《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》等金融法规，但与西方国家相比，还远远不够，今后还须就证券交易等方面制定和出台相关法律法规，形成一个健全的法律框架体系。同时还要适时修订《商业银行法》，逐步推行混业经营，鼓励产融结合，允许有条件的金融企业稳步开展混业经营，大商业银行可以持有一定额度的企业股份，培育具有国际竞争力的金融企业，积极应对入世后的挑战。随着中国加入WTO后，有必要考虑对《商业银行法》第43条的修改，即应逐步取消对商业的投资。在未来的3到8年内，前3年应是分业向混业的转变与磨合，也是中国银行业混业的立法准备时间；后5年，随着我国金融服务市场的全面开发，应完成从银行法、证券法、保险法等平行法的修改到混业模式的最终确立，而且这种模式应是金融控股公司的模式，而非别的模式。并进一步完善金融监管体系，增进监管机构的效率，提高监管从业人员的素质和水平，同时要加强对金融机构的稽核，规范其监管行为。我国商业银行作假账、向监管部门报告假情况、假数字的情况时有发生，银行和商业银行内部文件数量巨大；这些都不符合透明度要求。应逐步建立商业银行信息的强制披露制度，规定哪些信息必须向监管部门报告，哪些信息必须向公众披露，使监管当局心中有数，投资者和顾客的知情权得到落实。

    针对《商业银行法》中存在的问题，本文提及以下几点：第一，该法中中国人民银行的权限太大。从第3条、第11条、第13条、第1、第19条、第24条、第62条等诸多条文中可见一斑。建议法律明确规定中国人民银行对商业银行的具体审查事项及明确、具体的审查程序，以赋予商业银行更多的经营自主权。第二，建议增加对治理结构方面的更明确的规定。银行业的法人治理结构问题在我国比较突出，银行产权仍不够明晰，希望立法者对此有所考虑。《商业银行法》规定，商业银行的组织机构适用《公司法》的规定。但实践中，商业银行的法人治理结构尚未完全建立起来，尤其是国有独资商业银行的治理机构更待完善。依我国公司法的规定，国有独资公司不设股东会，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门授权董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。目前，国有独资商业银行的重大事项，由银行党组决定；行长、副行长由任命。所以，董事会这一公司的核心机构在国有商业银行中处于缺位状态，不能发挥出其应有的作用。第三，为国有独资商业银行股份化改造创造法律基础。明确国有独资商业银行股份化的法律地位，允许国有金融机构进行股份化改造，包括向国内非国有部门和境外投资者出售股权；并且应当允许国有银行公开发行股票、成为上市公司。公司的精髓是股东的多元化和股权的分散化，股东和公司之间以及股东彼此之间相互制约，以达到决策和经营的科学化、民主化。我国的国有独资商业银行投资主体是单一的；国有企业固有的资产所有者虚置及内部人控制等弊端在国有银行中仍然存在。要从根本上消除不良资产产生的制度性因素，只有走股份化道路，使商业银行成为真正的股份有限公司，接受股东和社会公众的监督，真正进行市场化的操作。我国的《商业银行法》只是原则规定，商业银行的组织形式适用《公司法》的规定，并且规定商业银行的组织形式不符合《公司法》规定的，可以继续沿用原有的规定，何时符合《公司法》的规定，由规定。因此，我国的《商业银行法》对银行的股份制改造的规定是十分粗糙的。银行是特殊的企业，在商业银行股份化成为改革趋势的今天，必须对商业银行的股份改造进行特殊而详细的规定。第四，由于科技的迅猛发展，建议增加“银行业务电子化”方面的有关规定，以解决实践中出现的新问题。第四，随着中国银行业对外的逐步开放，在修改《外资金融机构管理条例》的同时，可以考虑在《商业银行法》中增设“外资银行”章节，对外资银行的市场准入、业务范围及监管等问题作专门规定。第五，扩大商业银行的业务范围。商业银行拓展新业务，是发展的必然趋势。《商业银行法》第3条规定了商业银行的业务范围，超过这些范围的业务需要经过银行的批准，这些业务都是商业银行传统的业务。现阶段，金融创新加快，金融衍生工具不断涌现，我国对银行的业务采取了近乎限定的原则，这是不符合金融业的发展趋势的。目前的办法是扩大商业银行的经营范围，将诸如基金托管、资产管理、财务顾问、投资顾问、家庭银行、消费信贷、资产证券化等业务明确为法律保护的对象。同时银行批准法定之外业务的程序和时限必须有明确的规定。否则，商业银行的创新热情也会受到影响。第六，强调商业银行的安全性经营原则。十年前制定《商业银行法》时，为了促进专业银行向商业银行的转变，将“效益性”作为商业银行的首要经营原则。时至今日，我国也与国际上其他国家一样，银行的安全性问题成为监管层和社会关注的首要问题，因此应将“安全性”修改为商业银行的首要经营原则，体现审慎经营和审慎监管的理念。第七，履行中国加入世界贸易组织承诺，取消商业银行设立的经济测试标准。《商业银行法》原第十二条中规定，审查商业银行设立申请时，应当考虑经济发展的需要。这一规定不符合世贸组织协议中关于禁止在银行业准入中采用经济测试标准的原则，因此立法机关应删除上述规定，修改为进行审慎性条件审查。第八，给商业银行混业经营预留法律空间。《商业银行法》原第四十三条严格禁止商业银行混业经营，是基于当时金融市场混乱的特殊环境，随着我国金融业改革的进展，这一规定已在一定程度上束缚了银行业的发展，不得不改。第九，严格法律责任，加大对商业银行及其工作人员违法违规行为的打击力度。        

我国《商业银行法》中的相关规定已不能适应我国经济前进的脚步。为了促进我国金融业的不断发展与完善，使我国不断融入世界经济发展的潮流，完善和修改我国《商业银行法》已是迫在眉睫的任务了。修改《商业银行法》并制定配套法规已成为银行业法制建设的迫切任务，银行业法制建设依然任重道远。尤其是在我国兑现加入世贸组织承诺，银行业全面对外开放，各界都应该对此予以高度关注，将《商业银行法》的全面修改工作提上议事日程，为我国商业银行的改革和发展提供一个良好的法律环境。

主要参考书目：

    《银行法律论丛》，中国银行法律事务部编，中国法制出版社，2002年1月第1版；

    《金融创新与法律变革》，陆泽峰 著，法律出版社，2000年1月第1版；

    《银行法前沿问题案例研究》，韩良 主编，中国经济出版社，2001年8月第1版。

    《西方金融业分合业经营模式选择及启示》，淅江财经学院课题组。 财经科学，1998（02）。

    《银行业与证券业分与合的模式选择》，光大证券研究基金、贵州财经学院经济研究所。贵州财经学院学报，1996（01）。