依法治教,完善编外幼儿园教师权益保障制度

　　当下，幼儿园教师的身份比较复杂，大致可以归为三类，一类是全额拨款在编在岗的事业单位编制教师，另一类是自收自支的事业单位编制教师，还有一类则是编制外的教师。这里说的幼儿园编制外教师，指的就是具有幼儿教师资格证，并且正在幼儿园任职的保教工作者。他们与幼儿园的关系大多是聘任合同关系。幼儿园编制外教师与编制内教师相比，在权益、收入、晋升机会方面的差别问题，越来越引起社会的关注。

　　一、学前教育立法存在的问题分析

　　（一）反思现实，正视不公

　　当下，我国学前教育法律体系很不完善。我国尚无一部关于学前教育的专门法律。已有的《幼儿园管理条例》由19年颁布，也只能属于部门法，立法层级较低，时间过久，时代感不强，涉及面过窄，内容只关注到了幼儿园设立、举办等相关具体问题，且作用有限。在我国教育体系立法当中，属于国家层面的有义务教育阶段的《义务教育法》、职业教育阶段的《职业教育法》以及高等教育阶段的《高等教育法》，唯独在学前教育起始阶段，没有具体的国家层面的学前教育法。导致学前教育事业发展中，特别是幼儿园教师权益保障层面，国家和各级职责不明确，主导作用没有很好发挥；教师权益难以保障，学前教育质量难以保证。这和世界其他国家以及我国其他阶段教育发展相比，无疑是滞后的，是断裂的。

　　再者，现有不同教育法律文本对于幼儿园教师身份的解释前后不一，相互矛盾，表现出说一套做一套，现实很无奈，实际很不公。在现有的教育法制体系中，虽有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国教师法》等高位法来保护教育当事人的权益。我国《教师法》第40条规定：“中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师。”按此说，幼儿教师属于中小学教师序列，确定了其教师的身份。但随后与之相配套的《国家教委关于若干问题的实施意见》中关于《教师法》的适用范围规定：《教师法》第2条所称“教师”是指：各级举办的幼儿园，普通小学，特殊教育学校，工读学校，技工学校，普通中学，职业中学，中等专业学校，全日制普通高等学校、高等职业学校，成建制初、中、高等成人学校的教师。这里可以看出，这两个法律文本，对于幼儿教师法律身份，就有明显不同、前后抵触的表述；按照国家教委这样一个补充规定，显然只有在各级举办的幼儿园中任教的老师才是法律意义的幼儿教师。更确切地说，在国家教委这一司法解释中，只有各级举办的幼儿园中具有编制的教师，才是真正意义上的幼儿园教师。这无疑是对《教师法》中幼儿老师的概念界定的刻意歪曲或者有意缩小。在某种程度上反映解释者对于幼儿园教师（特别是编外）的法律身份认识和与之相适应的权益体现的矛盾和无奈！事实上，目前各级举办的幼儿园中，大多数也是编外合同制教师，按照国家教委的解释，他们只是工作意义上的教师，而不是法律意义上的教师。因此，在各级举办的幼儿园中，编内和编外教师同在一个单位，编外教师是主体，编外教师事实上做得比编制内教师多得多，甚至做得比编制内教师好得多，但是权利和福利待遇却比编制内差得多，这是明摆着的不公平。由于编外教师，人微言轻，面对赤裸裸的不公正待遇，敢怒不敢言，或者，说了也没有用，就这么忍着。但是，作为教育主管部门或者幼儿园举办者，也能心安理得、熟视无睹，就这么放任这种不公正、不平等的存在和滋长，这更叫人心痛。按理说，国家教委只有按照《教师法》的精神履行其职责的义务，哪有改变《教师法》相关规定并赋予自己解释的权利！这不能不说是有法不依。这一根据部门意志或者现实的难处的解释和做法，歪曲了立法本义，也失去了法律的诚意和法律的权威。由此常来的后果是连锁的。眼下，幼儿园编外教师堪忧的生活状态和权益不公都是这种矛盾、模糊的法律造成的！

　　总的说来，在明确幼儿园教师法律身份及其权益保障上面，法治出了问题，主要表现为无法可依和有法难依，再者就是执法不严和违法难究。无法，说的是没有专门而详尽的学前教育立法来规定哪些是幼儿园教师以及他们究竟包含哪些必不可少、不能忽视、不能侵犯的权益。有法难依，说的是，现有的《教育法》和《教师法》涉及到幼儿园教师，法律上幼儿教师具有和其他教师基本相同的权益，但是它是版的幼儿园教师概念，的责任当中不包括编制外教师，所以难以依照落实；正因为难以执法，所以执法不严和违法难究，也就不奇怪了。

　　（二）依法治教，正义至上

　　面对不公，不能等；面对不公，也不能忍。否则，一个社会的正义价值就难以实现。而要弘扬正义非法治不可，或者说，法治一定要以弘扬社会的公平正义为首要目标。所以，当务之急，我们要以维护和实现教育公平正义为目标，完善幼儿园编外教师权益保障法律法规体系。

　　谈到正义，罗尔斯说：正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论无论它多么简洁和精致，只要它不真，就必须加以拒绝和修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效和有条理，只要它不正义，就必须加以改造和废除。正义总是与一定的社会基本制度相联，并以此为基准，规定着社会成员具体的基本权利和义务，规定着资源与利益在社会群体之间、在社会成员之间的适当安排和合理分配，正义表现为给每一个人他所应得的。

　　教育既具有制度意义，也具有意义。教育作为一种主要的社会制度，是社会基本结构的重要组成部分；促进社会公平正义，首先是教育，教育公平是最大的公平，美国“公立学校之父”贺拉斯·曼指出：“教育是实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其他人类的发明都伟大得多。教育公平作为社会公平价值在教育领域的延伸和体现，不仅是教育现代化的基本价值和基本目标，也是社会公平的重要基石。”

　　谈论教育的问题，自然少不了教师。因而，讨论教育公平正义的话题，当然，也少不了教师的参与，然而，我们在讨论教育正义问题时最大的失误便是忽视了教师在教育正义中角色担当和权益分享。教师既是社会公平正义的践行者，同样也是社会公平正义的惠及者！