治理理论视角下的公共危机管理

作者：罗建平 薛小勇

来源：《商业时代》2011年第07期

        ◆ 中图分类号：F027 文献标识码：A

        内容摘要：我国的公共危机管理应该是建立起以部门为主导，社会力量广泛参与的新格局。在这一格局中，和社会部门都有明确的权限范围，是一种多元主体的有序参与和良性互动状态。如此，就需要努力拓展社会多种力量参与的方式和途径，积极培育社会资源，推动社会各种管理要素的充分发展，提升危机的社会管理能力。

        关键词：治理理论 公共危机管理 多元主体参与机制

        当前我国的公共危机管理面临着理论困境和实践难题。难以摆脱单一治理模式的束缚，存在“危机管理主体单一，社会力量参与不足，资源使用效率低下，危机管理绩效不足”等诸多问题。有学者提出，其根本原因在于理论研究和实践均未摆脱“中心论”的窠臼（何水，2007）。本文拟从治理理论的视角来审视危机管理，以期为提升我国的公共危机管理水平提供有益的思维考量。

        转变职能，建立公共危机管理新格局

        治理理论强调治理主体的多元化，但并不否定在公共事务管理中的主导地位和重要作用，即公共危机管理的参与的有序性。首先，公共危机的公共性、社会危害性和突发性决定了拥有整合力量的必须发挥主导作用。这里的职能的转变不是削弱的作用，而是优化结构和功能，精简机构，提高的效率和实际能力，同时合理界定其行为的边界，把不该自己包办的或者不能很好解决的事情交由社会力量承受；把本来不是自己的权力下放给各种自治组织和法人实体。在新的社会自治下，不是权力的唯一中心，公共权力是分散化的、多元化的，但并不否认的权力的权威性。其次，职能的转变的核心还是要加强其在应该发挥作用的领域的作用和管理，如公共物品的供给方面。在具体的公共危机管理中，与社会部门之间不再是行政命令与服从的关系，而是互动合作、相互依赖的伙伴关系。要将重点转向规划和引导，要强化对社会的服务意识与服务措施，要弱化对社会的各种非正当控制，提高社会对公共危机管理的满意度。

        治理理论认为，治理所追求的目标是“善治”。善治是使公共利益最大化的社会管理过程。善治语境下的公共危机管理是与公民之间的积极而有效的合作，这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力的合理分配。公民必须具有足够的公共危机决策、管理和监督权，这样才能与一道共同形成公共权威机构和公共秩序。公识要求形成稳定而强烈的共同体意识和分担风险的责任意识。作为社会的主导力量，应当大力开展危机培训教育工作，增强公民在危机应对中的主体意识，培育公民危机参与的主动精神。同时要充分发扬民主，使公民有更多的参与机会、参与渠道，社会公众才会真正树立起高度的主人翁责任感，才会积极投身到危机治理工作中。

        明确和社会部门的权限范围，确保各方参与有效性

        传统的单中心治理模式（治理模式）是建立在“全能国家”逻辑之上的。它在治理结构体系的设计和行为选择上，是从国家主义立场出发的，国家只相信自己的组织，好像于政治国家的公民社会一定是反对的。因而，“全能国家” 逻辑之下应对危机的治理结构体系和行为选择就只能是公共危机的单边治理模式。受“官本位”思想的影响，很多的观念尚停留在传统的管理理念中，认为处于绝对强势的地位，民众属于支配的地位，在公共危机状态下更应具有支配的权力，可以强制公民做出某种承诺、为与不为等等，社会参与往往被漠视。同时，部门对社会参与重视程度不够，导致决策方案与社会实际需求脱离。治理理论下多元主体间的关系是开放的、平等的。它是政治国家与公民社会的合作，是基于公共机构和私人机构的合作而形成的自主自治的行为网络，是与社会力量通过面对面的合作方式而组成的网状管理系统。对部门而言，治理就是实现从统治到掌舵的角色转换；对非部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的转变。这是一种以公共利益为目标的社会合作过程—在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用。这种开放平等的关系需要用法律法规等制度规范固定下来。

        在我国，公共危机管理的法律制度正处于建立和完善阶段，社会参与公共危机管理尚未纳入立法轨道。在已公布实施的一系列关于公共危机管理的法律文件中，尚未对于社会参与公共危机管理的权限范围、参与机制、监督机制、保障机制等方面较明确的规定。社会参与制度规定的缺乏，使公民和各种社会组织的参与不被公共危机决策部门所重视，社会参与作为危机管理的可能性难以得到保证，在实践中表现为一种可有可无的随意性安排。面对目前公共危机频发的现状，应尽快建立起社会参与的制度性规范。 要加强与民间组织的权力划分的制度规范，即通过法律手段来协调与民间组织的关系，以法律的形式制定与民间组织的权限范围并使之受到法律的保护。一是应制定统一的紧急状态法，作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，通过基本的、有效的参与程序规定来保证公民参与的渠道畅通，确保公民参与的权利。二是进一步完善《突发公共事件应对法》。目前我国《突发公共事件应对法》中有关于社会参与的零散规定，但这些规定没有涉及参与的程序和方式，难以防止参与的无序化，需要进一步完善，对于社会参与公共危机管理的权利、参与的程序、参与的方式以及参与的责任，都应该作出明确而具体的规定。通过这些规定，督促能更加有意识地尊重公民参与危机治理的权利，也可使公民明确责任和程序，更好地配合和支持做好公共危机管理工作，确保参与的有效性。

        建立参与机制，拓展社会参与的方式和途径

        治理理论强调在国家主导的基础上实现国家与社会之间的良性互动，在利益分化和权力多元化基础上实现利益的有机整合和协调一致。治理权力的运行向度是一个上下良性互动的过程。公共危机的公共性决定了其解决的系统性，进而在实践上要求多级或多个部门密切配合，甚至于这种协作正在超越部门的边界，在多元参与者之间实现。学者丘昌泰提出，危机通常无法仅依赖单一个人或单一机构即可因应，所以很多危机必须要有其它机关的配合方可为功，故“横向联系”乃是成功的关键。因此，公共危机治理的多元主体治理模式还应建立良好的功能耦合机制，通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的利益等方式实施对公共事务的管理，建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠的权威，而是合作网络的权威。它超越了传统公共危机管理模式下权力运行向度的单一性和封闭性。

        但在现阶段，我国部门与社会部门在应对突发性公共危机方面缺乏有效的、机制化的互动。主要表现在：从组织架构看，机构是有着严密层级结构的金字塔组织，社会部门处在金字塔的底端，只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而做出熟悉情况的决定。而社会部门能够了解的信息很少，要获得信息就要支付大量的信息搜寻成本，获得信息的难度很大，加之信息不对称的影响，社会部门参与公共危机的热情大大减少。公共危机发生时，不知道社会部门的行为趋向，社会部门也不知道的导向，导致公共危机管理信息流通不顺畅，增加了与社会参与主体之间的误解和摩擦。从社会部门参与管理的渠道看，长期以来， 依靠强大的社会动员来处理公共危机事件一直是所采取的主要手段，社会参与公共危机管理的渠道单一而无序。

        目前我国公共危机形态日益体现出频率高发、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大的特点，特别是公共危机管理是一个非线性动态过程，决定了在危机爆发后建立有效的治理秩序、协调各个治理主体的治理关系的重要性，我国应尽快建立起良好的参与机制。第一，建立健全危机信息公开制度。良好的公共危机信息公开制度有利于加强公民对行为的理解和有效配合，从而有序地参与危机管理，提高公共危机管理的效率。在公共危机治理过程中，对于涉及公共利益的各种信息，必须及时准确地向社会公布，充分尊重公民的知情权，引导公民乃至整个社会积极参与公共危机治理，把公共危机带来的损失降到最低。危机信息公开可采取多种形式：一是主动的信息公布，二是媒体及时公正的报道。媒体是与公民之间信息沟通的桥梁，能及时地将部门的指示传达给公众，稳定人心，引导公众选择正确的行为；三是公民主动的咨询行为，如公共危机管理办公室应有专门接待公民来访的机构，及时地为不知情民众提供信息。第二，要畅通参与渠道。引导社会组织参与到地方的管理中来，并保证这个机制能最大限度的发挥他们的作用。社会团体直接参与公共制定过程，公平机会和政治参与也会增加，所要做的就是给他们构建好这个平台。

        培育社会资源，推动社会各种管理要素的充分发展

        公共危机的科学管理依赖于和公民社会的资源整合。在传统的公共危机管理认识中，公民被视为公共危机管理的对象。但从治理角度看，公民是危机管理主体中不可或缺的一部分。在公共危机前的预防危机爆发时的应对与处置和危机发生后的重建均需要公民的直接参与。

        第一，积极公识的培育。在社会转型中，任何制度的建立都离不开特定的文化背景。我国传统社会的家国同构的，国家吞并了社会，在这样的政治文化背景下，自治传统及其所需要的公民文化极其匮乏。积极公识的培育和身份的确认构成了公民文化的关节点，与治理型社会相适应的积极公识应该包含以下几项内容：权利本位意识、竞争与合作意识、 参与意识、 责任意识、制度合理与合法性认识。社会的自治与自我管理在各个组织与公民个体的民主参与下才可以实现，这种民主意识不仅体现在多元的社会主体相互合作之间，而且体现在各个社会自治组织内部更应该实现的民主管理上。

        第二，要树立大危机管理理念，提高危机的社会管理能力。基于大危机管理的宽广视野，危机管理能力应该包括以下三个部分：即自身的危机管理能力、社会本身的危机应对能力，以及社会对处理危机的协助能力。部门应在某些领域充分发挥主导作用，并通过管理理念和实践提升自身的危机处理能力，为大危机处理机制的建构创造条件。具体来说，首先，应当从法律、机构、机制、决策、保障、评估体系等多个方面，从预警角度出发，加快我国现代公共危机预警管理的制度建设，提高处理公共危机事件的能力，做到“危机管理的预警化”。其次，必须重建和更新各种经济中间组织、行业组织和社会团体如志愿团体、非营利组织、社区企业、社区互助组织等，改革健全社会保障，加强社会自身内部的建设。各种中间组织和社会团体可以依靠自己的资源，致力于解决种种不同的经济、社会乃至政治问题。我国应当学习美日等西方发达国家的经验，将危机教育纳入到国民教育体系中。通过学校教育系统传播危机自救互救常识，培养应对和处置突发事件的自救和互救能力，同时在危机发生过程中应及时通过媒体向社会广泛宣传相关急救知识、法律法规和应急预案，增强公众的危机意识和社会责任意识，形成全社会防灾减灾的群防群控体系。 

        参考文献：

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